Potęga referendum

We współczesnych systemach prawno-ustrojowych istnieje wiele form demokracji bezpośredniej, takich jak plebiscyt czy weto ludowe. Ale najwyższą rangę ma instytucja referendum wywodząca się jeszcze z czasów starożytnych. Nazwa ta pochodzi od łacińskiego słowa refero, które oznacza przedstawienie czegoś do oceny lub zaopiniowania. Referendum pełni funkcję kontrolną wobec władzy wykonawczej i ustawodawczej, artykulacyjną poprzez wyrażenie zdania ogółu i legitymizującą określone zmiany prawne i ustrojowe.

W referendum przeprowadzonym 23 czerwca 2016 r. w Wielkiej Brytanii 51,9 proc. obywateli biorących udział w głosowaniu opowiedziało się za wyjściem ich kraju ze struktur Unii Europejskiej. Brexit dał parlamentowi i rządowi zielone światło do uruchomienia i przeprowadzenia stosownych procedur legislacyjnych. Przy tej okazji można się zastanowić, czym właściwie jest instytucja referendum i jak wpływała ona na losy państw i społeczeństw.

Za praojczyznę referendum, a więc wyrażania opinii przez bezpośrednie głosowanie obywateli, należy uznać demokrację ateńską. W czasach nowożytnych za kolebkę demokracji referendalnej uważa się Szwajcarię. Aby przeprowadzić tam referendum, potrzeba 50 tys. podpisów. Należy je zebrać w ciągu 100 dni od daty opublikowania wniosku o referendum. W głosowaniu ma prawo wziąć udział każdy obywatel Szwajcarii, który ukończył 18 lat i jest zdrowy psychicznie. Referendum może dotyczyć spraw drobnych, ale także fundamentalnych dla państwa, jak zmiana konstytucji czy przystąpienie do organizacji międzynarodowych. Obowiązuje wówczas warunek tzw. podwójnej większości, co oznacza, że projekt może być przyjęty tylko wtedy, gdy poprze go większość obywateli całego państwa oraz większość kantonów. W pozostałych wypadkach wystarcza zwykła większość głosów oddanych w całym państwie.

Pierwsze referendum w Szwajcarii przeprowadzono 6 czerwca 1848 r. i wzięło w nim udział około 200 tys. osób. Ta forma bezpośredniego sprawowania władzy została zaakceptowana przez całe społeczeństwo. Od 1917 r. referenda przeprowadzane są każdego roku po jednym w każdym kwartale. Daty są precyzyjnie ustalane, a miesiącami wyborczymi są jedynie marzec, czerwiec, wrzesień i listopad. Głosowania nie są obowiązkowe, ale sprawna informacja przypomina obywatelom o nadchodzących terminach referendum. Obliczono, że do maja 2014 r. Szwajcarzy wzięli udział w 582 referendach. Część z nich oddawała głos za pośrednictwem poczty, a obecnie jest to możliwe także przez internet. Uświęcone tradycją jest także tzw. Landsgemeinde, czyli zgromadzenie ludowe. Na przeznaczonych do tego placach zbierają się uprawnieni do udziału w referendum i podnosząc karty do głosowania, mówią „tak" lub „nie", opowiadając się za lub przeciw określonemu projektowi.

Porażka de Gaulle'a

Innym państwem europejskim, którego porządek prawny został ukształtowany za pomocą referendów, jest Francja. 27 kwietnia 1969 r. odbyło się we Francji referendum konstytucyjne, które miało zadecydować o rozszerzeniu uprawnień samorządów regionalnych i zmianie w strukturze Senatu V Republiki. Specjalne ustalenia i zmiany miały dotyczyć funkcjonowania rejonu Paryża, Korsyki i zamorskich posiadłości Francji. Senat miał być zespolony z Radą ds. Ekonomicznych, Socjalnych i Środowiskowych. Wśród najważniejszych punktów referendum znalazło się m.in. zastąpienie prezydenta w razie jego niespodziewanego odejścia przez premiera, a nie przewodniczącego Senatu, zabranie senatorom prerogatywy tworzenia nowych praw oraz autoryzowanie deklaracji wypowiedzenia wojny przez Zgromadzenie Narodowe.

Inicjatorem referendum był prezydent Charles de Gaulle i rządząca partia gaullistowska. Niespełna rok wcześniej Francja stanęła w obliczu zamieszek studenckich i prób destabilizacji życia w kraju podejmowanych przez wszelkiej maści ugrupowania anarchistyczne i lewackie. Przeciw proponowanym reformom i poprawkom konstytucyjnym głosowało 52,4 proc. uczestników referendum. Do głosów na „nie" przyłączyli się niektórzy prominentni członkowie partii gaullistowskiej, w tym m.in. były minister finansów Valery Giscard d'Estaing, późniejszy prezydent Francji. Zgodnie z wcześniejszą deklaracją prezydent Charles de Gaulle złożył rezygnację, a na jego następcę został wybrany Georges de Pompidou. Przegrane referendum konstytucyjne z 27 kwietnia 1969 r. pokazało, jak wielkie polityczno-personalne ryzyko może nieść nieprzemyślana do końca decyzja o jego ogłoszeniu.

Referenda brytyjskie

Ubiegłoroczne referendum unijne w Wielkiej Brytanii wywołało szok w Europie. Warto jednak przypomnieć, że już od początku lat 50. Zjednoczone Królestwo miotało się między przystąpieniem do zachodnioeuropejskich truktur gospodarczych a pozostaniem w swoistej politycznej i gospodarczej izolacji. W 1952 r., kiedy powstała Europejska Wspólnota Węgla i Stali, Wielka Brytania postanowiła nie przystępować do tej organizacji. Nie była także obecna 1 stycznia 1958 r. podczas podpisywania traktatu rzymskiego. Pod koniec lat 50. konserwatywny gabinet premiera Harolda Macmillana zdecydował się zlecić Edwardowi Heathowi, późniejszemu premierowi, przeprowadzenie negocjacji akcesyjnych.

W styczniu 1962 r. prezydent Francji Charles de Gaulle zawetował dążenia wyspiarzy do wstąpienia w struktury wspólnego rynku. W 1972 r. francuskie weto zostało anulowane przez prezydenta Georges'a Pompidou, następcę de Gaulle'a. Ówczesny premier Wielkiej Brytanii Edward Heath, którego z Pompidou łączyły przyjacielskie stosunki, doprowadził 1 stycznia 1973 r. do wstąpienia Wielkiej Brytanii w struktury Europejskiej Wspólnoty Gospodarczej. Wraz z Wielką Brytanią do EWG przystąpiły Irlandia i Dania.

Po rządach konserwatysty Edwarda Heatha ster władzy przejęła Partia Pracy z Haroldem Wilsonem jako szefem rządu. Jednym z punktów programu wyborczego laburzystów było renegocjowanie warunków uczestnictwa w EWG. Generalnie rzecz ujmując, sprawa dotyczyła tego, ile Zjednoczone Królestwo wpłaca do wspólnej kasy, a ile otrzymuje w zamian. 5 czerwca 1975 r., a więc 41 lat przed Brexitem, 65 proc. Anglików, Walijczyków, Szkotów i mieszkańców Irlandii Północnej wzięło udział w pierwszym brytyjskim referendum narodowym. 67 proc. wyborców opowiedziało się za pozostaniem Wielkiej Brytanii w EWG. W latach 80. konserwatywna premier Margaret Thatcher wywalczyła dla swojego kraju tzw. rabat brytyjski, polegający na zmniejszeniu wyspiarskich wpłat do unijnej kasy. To był pierwszy poważny zgrzyt między biurokratami z EWG a rządem JKM Elżbiety II. Kolejni premierzy Wielkiej Brytanii musieli mniej lub bardziej zręcznie lawirować między konserwatywnymi nacjonalistami i euroentuzjastami. Linie podziału przebiegały przez wszystkie instytucje państwa.

W 1973 r. w Irlandii Północnej odbyło się referendum, które przeszło do historii pod nazwą „Border Poll". Obywatele mieli odpowiedzieć na dwa pytania: „Czy jesteś za tym, aby Irlandia Północna pozostała częścią Zjednoczonego Królestwa?" i „Czy jesteś za tym, aby Irlandia Północna połączyła się z Republiką Irlandii poza Zjednoczonym Królestwem?". 28 czerwca 1973 r. ogromną przewagą 600 tys. głosów opowiedziano się za pozostaniem Irlandii Północnej w Zjednoczonym Królestwie. Mieszkańcy Irlandii Północnej nie mieli jednak możliwości zagłosowania za całkowitą suwerennością swojego regionu.

Nieco inaczej przedstawia się sprawa ze Szkocją. 18 września 2014 r. w referendum niepodległościowym 55,3 proc. głosujących Szkotów opowiedziało się za pozostaniem ich kraju w Zjednoczonym Królestwie, a 44,7 proc. poparło niepodległość. Dziś premier autonomicznego rządu szkockiego Nicola Sturgeon jasno daje do zrozumienia, że opcja referendum niepodległościowego dla Szkocji powróci w niedługim czasie.

Amerykański paradoks

Praktyka amerykańskiego życia społecznego pokazuje, że liczne regionalne referenda odbywają się na poziomie stanów i hrabstw. Dotyczą one niemal wszystkich aspektów życia Amerykanów. W listopadzie 2014 r. przy okazji wyborów do Kongresu aż w 41 stanach odbyły się referenda lokalne, których wynik w wielu wypadkach istotnie zmieniał prawo i amerykańską obyczajowość. Odnosiło się to zwłaszcza do kwestii legalizacji marihuany.

Mieszkańcy Oregonu przegłosowali uchwałę nr 91, która każdej osobie powyżej 21 lat, przebywającej na terenie tego stanu, zezwala nie tylko na legalne posiadanie suszu konopi indyjskiej (siewnej), ale także na jej uprawę w ograniczonej ilościach. Co ciekawe, oregońska uchwała zalegalizowała także sprzedaż marihuany. Obrót nią został jednak obłożony ścisłymi regulacjami. W nocy z 4 na 5 listopada 2014 r. Oregon stał się trzecim stanem USA, który zalegalizował użycie marihuany w celach rekreacyjnych. I podobnie jak wcześniej w stanach Waszyngton i Kolorado mieszkańcy stolicy Oregonu świętowali zmianę wielką uliczną zabawą, która trwała do samego rana.

Marihuanowa rewolucja zaczęła się 6 grudnia 2012 r. Tłum rozradowanych ludzi fetował zwycięstwo pod wieżą Space Needle, najbardziej znanym symbolem Seattle. Gdy zegar wybił północ i zaczęło obowiązywać nowe prawo, kilkaset osób wyjęło z kieszeni skręty i zapaliło przed kamerami telewizyjnymi. Zabawa pod wieżą nie była jednak do końca legalna z punktu widzenia prawa stanowego i federalnego. Prawo stanu Waszyngton pozwalało na posiadanie poza domem 1 uncji (28,3 g) marihuany, a w domu 8 uncji (227 g), ale nie zezwalało na jej palenie w miejscach publicznych. Jednak w nocy z 6 na 7 grudnia 2012 r. policja w Seattle przymknęła oko na to chwilowe naruszenie prawa. Miesiąc po zalegalizowaniu marihuany w stanie Waszyngton podobne prawo zaczęło obowiązywać w Kolorado.

Pierwszym efektem nowego prawa był znaczny spadek sprzedaży marihuany na czarnym rynku, chociaż w Kolorado nadal 40 proc. transakcji odbywa się w szarej strefie. To skutek wprowadzenia 27-procentowego podatku od sprzedaży suszu konopi, co spowodowało, że legalny towar stał się droższy niż na czarnym rynku. W ciągu siedmiu pierwszych miesięcy 2012 r. do kasy stanu Kolorado wpłynęło z tego podatku ponad 30 mln dolarów. Oblicza się, że w ostatnich dwóch latach legalizacja marihuany przyniosła łącznie obu stanom mniej więcej pół miliarda dolarów.

Absurdem amerykańskiej demokracji jest fakt, że we wszystkich trzech stanach, które zalegalizowały marihuanę, nadal obowiązuje prawo federalne zakazujące posiadania choćby śladowej ilości tej substancji. Już pod koniec 2012 r. Departament Sprawiedliwości USA zastrzegł, że w obiektach federalnych, w tym w bazach wojskowych i parkach narodowych, agenci federalni będą mieli prawo aresztować każdą osobę posiadającą przy sobie marihuanę. W ten oto sposób instytucja referendum stanowego może ustanawiać prawo, które jest niezgodne z prawem całych Stanów Zjednoczonych.

Separatyści z Teksasu i Quebecu

Kwestia legalizacji marihuany jest jednak najmniejszym zmartwieniem rządu federalnego. Amerykańska unia, podobnie jak Unia Europejska, może się rozpaść za sprawą referendów stanowych. Ameryce grozi Texit, czyli wybicie się Teksasu na niepodległość. Z historycznego i prawnego punktu widzenia jest to całkiem możliwe. 1 marca 1836 r. powstała Republika Teksasu, a dopiero 9 lat później, 4 lipca 1845 r., władze Teksasu ratyfikowały traktat aneksyjny ze Stanami Zjednoczonymi.

29 grudnia 1845 r. Teksas stał się 28. stanem USA. Kiedy w 1861 r. wybuchła wojna secesyjna, Teksas wespół z innymi stanami południowymi wystąpił z Unii. W przeciwieństwie do innych stanów inkorporowanych do USA Republika Teksasu nie została zakupiona, ale przystąpiła do Unii dobrowolnie. Oznacza to, że jako jeden z nielicznych stanów ma formalne prawo do samostanowienia i może dokonać secesji w drodze referendum stanowego. Tendencje separatystyczne tego przeszło dwukrotnie większego od Polski stanu są zresztą coraz silniejsze. Czas pokaże, czy Texit stanie się rzeczywistością. Gdyby to nastąpiło, na kontynencie północnoamerykańskim pojawiłoby się nowe, silne przemysłowo i rolniczo państwo, które ma potencjał stać się dziesiątą potęgą gospodarczą świata.

Nie wszystkie referenda mają jednak charakter wiążący. 6 listopada 2012 r. odbyło się referendum narodowe w Portoryko. Mieszkańcy wyspy mieli odpowiedzieć na pytanie, czy chcą, żeby ich wyspa stała się 51. stanem USA. Taką wolę wyraziło 61,9 proc. głosujących, a tylko 5,5 proc. opowiedziało się za niepodległością. Portorykańskie referendum miało jednak charakter niewiążącego plebiscytu, ponieważ ostateczna decyzja o przyłączeniu Portoryko do USA jako 51. stanu należy wyłącznie do Kongresu Stanów Zjednoczonych. Zadłużona na 68 mld dolarów wyspa ma niewielkie szanse na akcesję.

Instytucja referendum ma także bardzo długie tradycje w Kanadzie. Podczas II wojny światowej mieszkańcy francuskojęzycznej prowincji Quebec sprzeciwili się w referendum poborowi do wojska. W 1967 r. podczas wizyty w Montrealu prezydent Francji Charles de Gaulle wzniósł pamiętny okrzyk: „Niech żyje wolny Quebec", czym sprowokował wzrost nastrojów separatystycznych. W 1977 r. na mocy decyzji plebiscytowej wprowadzone zostało tzw. prawo 101, które ustanowiło francuski urzędowym językiem Quebecu. W 1980 r. separatyści doprowadzili do powstania Frontu Wyzwolenia Quebecu i ogłoszenia referendum w sprawie niepodległości prowincji. Za niepodległością opowiedziało się jednak tylko 40 proc. głosujących. Mimo porażki już w 1988 r. Front Wyzwolenia Quebecu wywalczył ograniczenie używania języka angielskiego w miejscach publicznych. W 1995 r. separatystom znowu udało się zwołać referendum. Tym razem za secesją tej prowincji opowiedziało się aż 49,4 proc. wyborców. Wyraźny wzrost nastrojów niepodległościowych wskazuje, że w przyszłości można się spodziewać kolejnego referendum w sprawie niezależności Quebecu.

Pierwsze wystąpienie z Unii Europejskiej

Referenda i plebiscyty mają niezwykłą siłę niszczycielską. Przesuwają granice państw i obalają dawne traktaty łączące narody. Nie wszystkie jednak są uznawane za wiążące. Przykładem może tu być referendum niepodległościowe przeprowadzone w 1946 r. na Wyspach Owczych. Mieszkańcy 17 wysp opowiedzieli się za pełną suwerennością i odłączeniem od Danii. Władze w Kopenhadze nie uznały jednak wyników referendum i rozwiązały lokalny parlament. W 1948 r. uchwaliły jednak Home Rule Act, który nadawał wyspom szeroką autonomię.

Inaczej było z Grenlandią. Największa wyspa świata, stanowiąca terytorium zależne państwa duńskiego, otrzymała w 1978 r. autonomię przyznaną jej przez parlament w Kopenhadze. Cztery lata później na Grenlandii przeprowadzono referendum, w którym mieszkańcy wyspy opowiedzieli się za wystąpieniem z Unii Europejskiej. Opuszczenie struktur unijnych nastąpiło jednak dopiero w 1985 r. Był to pierwszy w historii przypadek opuszczenia Unii Europejskiej w wyniku głosowania referendalnego.