Z konstytucją jak z jajkiem

Jako obywatele w coraz większym stopniu odwracamy się od partii politycznych, a co gorsza w ogóle od polityki, którą utożsamiamy z brutalną, międzypartyjną walką. Partie postrzegane są jako mało merytoryczne i skłócone. Prowadzą wyniszczające wojny plemienne, w które angażują zmanipulowanych wyborców. Rosnąca polaryzacja elektoratów generuje nienawiść.

Scena parlamentarna dawno przestała być forum wymiany argumentów i rywalizacji programowej, która mogłaby prowadzić do wdrażania najlepszych rozwiązań. Agresja wobec oponentów i starcia personalne, a zwłaszcza źle pojęta solidarność grupowa rodzą w obywatelach poczucie bezradności. Zarazem mało kto wierzy, by dało się odwrócić ten trend, a kolejne partie antysystemowe przegrywają w grze o ustalonych, brutalnych regułach. Taki los spotkał choćby Samoobronę czy Ruch Palikota, których debiut parlamentarny mógł przez pewien czas rodzić nadzieje na utrzymanie się w Sejmie w kolejnej kadencji.

Dlaczego jako społeczeństwo nie potrafimy sobie poradzić z tym fatum? Czemu kolejne nadzieje związane ze zmianą władzy okazują się płonne? Jakich narzędzi możemy i powinniśmy użyć, by skończyć z ową „partiokracją" i wymusić na rządzących realizację dobra wspólnego wszystkich obywateli? Celowo używam słowa „wymusić". Korekta zachowań poszczególnych aktorów to bowiem kwestia zmian o charakterze ustrojowym.

Po pierwsze, nie szkodzić

Te zależą jednak od woli rządzących, a w przypadku zmian w treści konstytucji dodatkowo od wsparcia części opozycji (potrzebna jest tu większość kwalifikowana 2/3 liczby głosów przy co najmniej połowie ustawowej liczby posłów). Stawia to pod znakiem zapytania sens referendum w sprawie zmiany konstytucji, gdyż w obecnej kadencji owej większości nie uda się uzyskać, a w następnej jest to również wielce wątpliwe. Cenne jest jednak na pewno podjęcie szerokiej dyskusji na temat podstaw konstrukcji państwa.

W debacie publicznej obecna jest tęsknota za klarownym ustrojem, a więc przejściem na system kanclerski albo prezydencki, wzorowany na konstytucji. Tak radykalna zmiana wymagałaby przyjęcia nowej ustawy zasadniczej, a nie tylko skorygowania obecnej. Scenariusz ten wydaje się jednak nie tylko najmniej prawdopodobny, ale też najbardziej ryzykowny. Pominąwszy bowiem samą techniczną trudność uzyskania konsensusu wokół projektu nowej konstytucji, trzeba realistycznie ocenić koszty takiego rozwiązania. Mogą być one wysokie, a na pewno są trudne do przewidzenia, bo sprawne funkcjonowanie państwa zależy od całej konfiguracji instytucjonalnej, nie zaś pojedynczych elementów, takich jak ośrodek władzy wykonawczej i jego relacje z innymi elementami systemu.

Obecny ustrój, jakkolwiek niedoskonały, jest sprawdzony w praktyce. Można wskazać jego dysfunkcje i przewidywać prawdopodobne skutki punktowych korekt. Wizja nowej konstytucja kusi radykalizmem, ale jest ułudą. Może się ona okazać znacznie gorsza niż obecna, w dodatku trudno jest z góry określić, które punkty konstrukcji okażą się wadliwe. Państwo jest żywym organizmem, a operacja na wielu narządach może na długo pogorszyć stan ogólny. Łatwiej jest projektować ustrój w pewnej próżni instytucjonalnej, jak miało to miejsce w USA czy innych nowo powstających państwach, lub w momentach zasadniczej transformacji ustrojowej już istniejących. W latach 1989, 1992 i 1997 popełniliśmy pewne ciążące na nas do dzisiaj błędy konstrukcyjne. Niektóre z nich były potem korygowane, co daje nadzieję na kolejne zmiany w tych obszarach, które generują największe problemy. Jednak należy chronić i utrzymać rozwiązania, które sprzyjają politycznej równowadze.

Prezydent wszystkich obywateli

Organem władzy, wobec którego Polacy mają szczególne oczekiwania, jest prezydent. Silną legitymację społeczną oraz formalną niezależność daje prezydentowi sposób jego wyłaniania poprzez bezpośrednie wybory, przeprowadzane w innym cyklu niż wybory parlamentarne. W kontekście opisanego upartyjnienia oczekiwanie, że prezydent będzie czynnikiem jednoczącym wspólnotę polityczną, łagodzącym spory jest całkowicie zrozumiałe. W praktyce jest jednak mało realne, zaraza upartyjnienia nie omija bowiem żadnej instytucji publicznej.

Mimo to chcemy, by głowa państwa była „prezydentem wszystkich Polaków", i irytuje nas zależność od partii, która zgłosiła jego kandydaturę. Komentatorzy pilnie śledzą wszelkie oznaki pożądanego społecznie uniezależniania się prezydenta od szefa partii, zwłaszcza gdy chodzi o partię rządzącą.

Kolejni prezydenci chętnie deklarują uniwersalne ujmowanie sprawowanego mandatu. Dotyczy to również obecnego prezydenta, stąd nic dziwnego, że jego niedawna wypowiedź na temat sprawowanego urzędu wywołała spory rezonans.

Andrzej Duda nazwał wprost to, co można było obserwować od lat: nie da się być prezydentem wszystkich Polaków, w Polsce nie było do tej pory takiego prezydenta. Zawsze część obywateli nie będzie się czuła reprezentowana. W ten sposób obecny prezydent obnażył część prawdy o realnym funkcjonowaniu naszego ustroju, podobnie jak uczyniły to w obecnej kadencji inne organy władzy, w szczególności duet rząd i większość parlamentarna oraz oczywiście Trybunał Konstytucyjny. Co ciekawe, na Facebooku istnieje publiczny profil „Andrzej Duda Prezydent wszystkich Polaków". Sygnowany jest on przez „Społeczny Komitet poparcia Andrzeja Dudy Prezydenta RP". Codziennie pojawiają się nowe wpisy, polubienia i aktywne dyskusje. Nie odniesiono się tam jednak do wspomnianej wypowiedzi prezydenta.

Według konstytucji prezydent jest, po pierwsze, organem władzy wykonawczej w Rzeczypospolitej Polskiej. Dopiero po nim wymieniono Radę Ministrów. Jednak uprawnienia prezydenta są znacznie mniejsze niż rządu i w większości ograniczają się do obronności i bezpieczeństwa oraz polityki zagranicznej.

Ponieważ obszary te leżą zarazem w kompetencjach Rady Ministrów, mieliśmy w historii do czynienia ze sporami kompetencyjnymi w okresach, gdy prezydent pochodził z nadania innej partii niż aktualnie rządząca. Sytuacje te również wymuszały doraźne korekty, nie zawsze w postaci zmian konstytucji. W 2008 r. na przykład doszło do sporu o stołek, gdy zarówno prezydent, jak i prezes Rady Ministrów uważali, że to oni powinni reprezentować kraj na szczycie Rady Europejskiej. Spór rozstrzygnął wówczas Trybunał Konstytucyjny, przyznając to uprawnienie szefowi rządu.

Prezydent, chociaż jest organem władzy wykonawczej, ma istotne uprawnienia w zakresie legislacji. Może on proponować Sejmowi własne projekty ustaw. Rzadko jednak korzysta z tej możliwości: w pięciu dotychczasowych kadencjach parlamentu, które minęły od czasu przyjęcia w 1997 r. nowej konstytucji, niecałe 2 proc. projektów z ogólnej liczby 5936 zostało przedłożonych przez głowę państwa.

Ustrojowy „zawór bezpieczeństwa"

Realny wpływ prezydenta na legislację wynika za to z możliwości wetowania przez niego ustaw uchwalonych przez Sejm. Korzystanie z weta jest oczywiście ściśle związane z afiliacją partyjną prezydenta i rządu, jest zatem znacznie częstsze w okresach tzw. koabitacji, czyli rozbieżności politycznej obu urzędów. Świadczą o tym dane z ostatnich pięciu kadencji Sejmu. Za czasów rządów Akcji Wyborczej Solidarność (1997–2001) prezydent Kwaśniewski zawetował 28 ustaw, podczas gdy w kadencji 2001–2005, za rządów lewicy, jedynie pięć. Prezydent Kaczyński za rządów PiS (2005–2007) zgłosił weto tylko raz, ale już w kadencji 2007–2011, a więc za rządów PO–PSL, zawetowano 19 ustaw, z czego aż 17 zawetował właśnie prezydent Lech Kaczyński. W kolejnej kadencji rządu PO–PSL zawetowano sześć ustaw, z czego czterem sprzeciwił się już prezydent Duda. Jednocześnie zawetowane ustawy to zaledwie półtora procent wszystkich ustaw uchwalonych przez Sejm. W okresach koabitacji politycznej prezydent staje się więc swoistym zaworem bezpieczeństwa, pełniąc funkcję ostatecznej instancji, de facto ostatecznej opozycji wobec zbyt partykularnych, szkodliwych czy kontrowersyjnych ustaw.

Współistnienie dwóch ośrodków władzy wykonawczej, rządu i prezydenta, jest więc jednym z takich mechanizmów. W pewnych okresach oba te ośrodki mogą być od siebie niezależne, stając się instrumentem równoważenia i wzajemnej kontroli władz. Politolodzy z reguły doszukują się w polskim dualizmie władzy wykonawczej źródeł konfliktu. Jednak dane z przebiegu procesu legislacyjnego świadczą o tym, że właśnie w okresach politycznej rozbieżności między oboma ośrodkami egzekutywy możemy liczyć na złagodzenie konfliktu politycznego.

Efekt ten wynika nie tyle z częstotliwości stosowania weta, ile z samej możliwości jego użycia. Dlatego rządowe propozycje legislacyjne są w okresach koabitacji mniej skrajne, uwzględniają poglądy większej części społeczeństwa. Ich zawetowanie to od strony formalnej odesłanie do Sejmu w celu ponownego rozpatrzenia, Sejm może więc ponownie uchwalić zawetowaną ustawę. Jednak próg większości kwalifikowanej jest wtedy znacznie wyższy niż przy uchwalaniu ustaw. Sejm musi bowiem dysponować 3/5 głosów, a takiej większości nie miała dotychczas żadna koalicja. Stąd też w ciągu 18 lat zaledwie w dziesięciu przypadkach na 59 zawetowanych ustaw zdołano do końca kadencji przełamać weto prezydenckie.

W poszukiwaniu politycznej równowagi

System półprezydencki stał się popularny w krajach naszego regionu, które po wyjściu z komunizmu szukały optymalnych rozwiązań ustrojowych (np. Bułgaria, Chorwacja, Rumunia, Słowenia czy Litwa). W każdym z nich przyczyny przyjęcia takiego rozwiązania mogły być odmienne. Niektórzy badacze zwracają uwagę, że prezydent pełni w ustroju parlamentarnym funkcje podobne do tych realizowanych przez króla w monarchiach parlamentarnych, takich jak Norwegia czy Hiszpania. Oczywiście oba urzędy różni sposób ich obsadzania, co daje królowi znacznie stabilniejszą pozycję i niezależność od partyjnej nominacji.