Gwarancje ustroju prokuratury w „państwach cywilizowanych"

Przy okazji opiniowania przed sejmową Komisją Sprawiedliwości i Praw Człowieka wniosku o wyrażenie wotum nieufności wobec ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry jego współpracownik wiceminister Łukasz Piebiak miał okazję podzielić się z parlamentarzystami uwagami o trudnym dziele reformowania wymiaru sprawiedliwości.

Czytaj także: Sędziowie i prokuratorzy szykanowani przez władzę

Obrazując, jak potężny to system, w którego skład wchodzi 10 tys. sędziów, kilka tysięcy referendarzy i asystentów oraz 50–60 tys. pracowników sądów, przekonywał posłów, że tego się nie robi „ot tak, pstryknięciem palcem", że nie ma prostych rozwiązań, bo też system jest niezmiernie skomplikowany i wiążący ręce.

Konstytucja nie przeszkadza

Jako przeciwieństwo przywołał prokuraturę, w której, jak podkreślił, „można zrobić dużo więcej i dużo szybciej, bo tam po prostu nie ma gwarancji konstytucyjnych, które w każdym cywilizowanym państwie są i utrudniają jakby reformowanie tego odcinka rzeczywistości, jakim jest wymiar sprawiedliwości".

Panu ministrowi jako sędziemu z pewnością nie jest bliska tematyka konstytucyjnych gwarancji działania prokuratury (postrzeganej nie tylko w aspekcie ścigania przestępczości) jako jednego z elementów wymiaru sprawiedliwości. Takie gwarancje jednakże istnieją i nie jest to żadna efemeryda w modelach prokuratury.

W cywilizowanych, jak określił to pan minister, krajach prokuratura jest składową wymiaru sprawiedliwości, a prokuratorzy integralną częścią organów jej samorządu zawodowego, który ma swoje konstytucyjne umocowanie.

Wystarczy przywołać kilka reprezentatywnych przykładów.

Niezależni od wszystkich innych władz

W klasycznym modelu francuskim, w którym prokuratura jako urząd oskarżycielski jest ściśle związana z władzą wykonawczą, oskarżyciele publiczni są częścią wymiaru sprawiedliwości i strażnikami praw oraz wolności obywatelskich. Prokuratorzy i sędziowie są członkami jednego korpusu zawodowego nadzorowanego przez Wysoką Radę Sądownictwa. Gwarantem jej niezależności jest prezydent Republiki, który także jest jednym z członków Rady (art. 64 konstytucji).

W modelu włoskim prokuratorzy należą do szeroko pojętego wymiaru sprawiedliwości i są niezależni od wszelkich innych władz. Mają takie same gwarancje niezależności jak sędziowie i nie można ich usunąć z urzędu. Tak sędziowie, jak i prokuratorzy tworzą jeden korpus urzędników wymiaru sprawiedliwości (magistrati); są w ten sam sposób wybierani i zdają tego samego rodzaju egzaminy oparte na zasadzie konkurencyjności (art. 106 konstytucji). Prokuratorzy są związani wyłącznie stanowionym prawem, a ściganie jest obowiązkowe do chwili ujawnienia, że nie ma wystarczających dowodów pozwalających na skierowanie aktu oskarżenia (art. 112 konstytucji).

Włoska prokuratura nie jest zhierarchizowana, a jej uprawnienia do ścigania są rozproszone, co zwykło się uważać za środek zapobiegający wpływom władzy wykonawczej i gwarantujący równe traktowanie obywateli.

Niezależny prokurator jest powoływany przez Najwyższą Radę Sądownictwa (Consiglio Superiore delia Magistratura), konstytucyjne ciało samorządowe składające się z członków wybieranych przez przedstawicieli wymiaru sprawiedliwości oraz parlamentu. Radzie przewodniczy prezydent Republiki.

Rola ministra sprawiedliwości jest ściśle określona w konstytucji i sprowadza się do prawa zainicjowania postępowania dyscyplinarnego przed Najwyższą Radą Sądownictwa (art. 107 konstytucji) oraz uprawnienia do organizacji wymiaru sprawiedliwości i zaopatrywania go w niezbędne zasoby materialne, umożliwiające prawidłowe funkcjonowanie (art. 110 konstytucji).

Doświadczone autorytaryzmem

Konstytucja grecka przyznaje prokuratorom podobne gwarancje jak sędziom, co dotyczy zarówno procesu rekrutacji, kształcenia w Krajowej Szkole Sądownictwa, nominacji, awansów, przeniesień, sankcji dyscyplinarnych, jak i zwolnienia ze służby (§ 87–91 konstytucji). Zarówno sędziowie, jak i prokuratorzy pozostają funkcjonariuszami wymiaru sprawiedliwości, jakkolwiek oba piony są rozdzielone w czasie kariery zawodowej sędziego bądź prokuratora. Jedynym wyjątkiem przewidzianym w konstytucji jest wybór na urząd prokuratora SN dla spraw cywilnych i karnych. Obsada tego stanowiska dokonywana jest nie tylko spośród zastępców prokuratura SN, ale i spośród jego członków-sędziów. Grecka prokuratura cechuje się prawie całkowitą niezależnością od ministra sprawiedliwości i rządu jako takiego.

Zgodnie z zapisami portugalskiej konstytucji na czele prokuratury stoi prokurator generalny. Prokuratura jest zorganizowana hierarchicznie, co znaczy, że prokuratorzy powinni się stosować do wytycznych oraz instrukcji wydawanych przez ich przełożonych (§ 219 konstytucji). Prokuratora generalnego powołuje prezydent Republiki na wniosek rządu, na sześć lat; wszyscy pozostali prokuratorzy są powoływani przez Wyższą Radę Prokuratury.

W poszczególnych regionach urząd jest reprezentowany przez asystenta prokuratora generalnego, każdy okręg z kolei kierowany przez jest przez prokuratora republiki.

Najwyższym urzędem w prokuraturze jest Biuro Prokuratora Generalnego, które składa się z prokuratora generalnego, Najwyższej Rady Prokuratury, Rady Konsultacyjnej Prokuratury, audytorów sądowych oraz kilku administracyjnych i technicznych służb (§ 220 konstytucji).

Biuro Prokuratora Generalnego ma zapewniać realizację przez prokuratorów obowiązków w sposób właściwy i zgodnie z kompetencjami. Należą do nich m.in.: reprezentowanie państwa i ochrona interesów określonych prawem, udział we wdrażaniu polityki karnej określonej przez niezależne organy, wykonywanie zadań związanych ze ściganiem karnym, które określone są przez obowiązującą zasadę legalizmu, oraz obrona demokratycznej praworządności (§ 219 konstytucji).

Zgodnie natomiast z art. 153 konstytucji belgijskiej prokuratorzy są powoływani i odwoływani przez króla. Warto odnotować, że ustawą z 22 grudnia 1998 r. wprowadzono system wewnętrznego nadzoru nad podnoszeniem kwalifikacji przez prokuratorów w ramach systemu oceny okresowej prokuratorów (jest regulowany w art. 151 konstytucji).

Przywołane przykłady krajów europejskich, które w swojej historii doświadczyły rządów autorytarnych (Włochy, Portugalia, Grecja), świadczą o tym, że kraje te, uchwalając swoje ustawy zasadnicze, przewidziały szerokie konstytucyjne gwarancje dla prokuratury, cieszącej się dużym stopniem niezależności.

Warto wskazać, że wśród krajów, które po 1989 r. przeszły transformację ustrojową, są i te, które regulacje dotyczące prokuratury wprowadziły do swoich ustaw zasadniczych.

Nie ma łączenia urzędów

Zgodnie z treścią art. 80 Konstytucji Republiki Czeskiej, przyjętej 1 stycznia 1993 r., prokuratura reprezentuje oskarżenie publiczne w sprawach karnych, wykonując inne zadania przewidziane prawem. Status i jurysdykcja prokuratury są określone przez prawo.

Pozycja konstytucyjna prokuratury określa ten urząd jako organ władzy wykonawczej, jakkolwiek nie oznacza to podporządkowania ministrowi sprawiedliwości w dziedzinach związanych z polityką kryminalną oraz procedurą karną. Usytuowanie prokuratury w wymiarze sprawiedliwości jest w teorii niezależne od rządu.

Zapisy dotyczące prokuratury znalazły się także w rumuńskiej ustawie zasadniczej. Zgodnie z treścią art. 131 Konstytucji Rumunii prokuratorzy podejmują swoje czynności zgodnie z zasadą legalizmu, bezstronności i hierarchicznego podporządkowania władzy ministra sprawiedliwości. Konstytucja zakazuje łączenia urzędu prokuratora z innym urzędem publicznym lub prywatnym, z wyjątkiem działalności akademickiej.

Prokuratura wchodzi w skład wspólnego organu samorządowego dla sędziów i prokuratorów – Najwyższej Rady Magistratury (art. 133 konstytucji), do której kompetencji należy wnioskowanie do prezydenta Rumunii o powołanie na stanowisko prokuratora (art. 134 konstytucji).

Konstytucja Republiki Litewskiej przewiduje, że postępowanie przygotowawcze w sprawach karnych prowadzi w imieniu państwa prokurator. W sprawach przewidzianych przez prawo prokuratorzy bronią praw oraz interesów prawnych osób, społeczeństwa oraz państwa, a w wykonywaniu swoich obowiązków pozostają niezależni i podlegają wyłącznie prawu. Prokuratura Republiki Litewskiej składa się z Biura Prokuratora Generalnego oraz jednostek terytorialnych. Prokurator generalny jest powoływany i odwoływany przez prezydenta Republiki za zgodą parlamentu.

Szybkie zmiany w obie strony

Nawiązując do przywołanej na wstępie wypowiedzi wiceministra Łukasza Piebiaka, w zdecydowanej większości cywilizowanych krajów europejskich działalność prokuratury podlega gwarancjom konstytucyjnym. Co więcej, aktywność ministra sprawiedliwości i kierownictwa Prokuratury Krajowej określana jako dobra zmiana w prokuraturze przynosi coraz głośniej wyrażane postulaty „konstytucjonalizacji prokuratury".

Jej brak może jednak ujawnić zwolennikom „dobrej zmiany" nieoczekiwane dla nich oblicze. Błyskawicznie wprowadzone regulacje można równie błyskawicznie zmienić. Nie chodzi oczywiście o powrót do modelu sprzed 2010 r., ale o przyjęcie nowej ustawy, kształtującej ustrój prokuratury zgodnie ze standardami Rady Europy, dającej szanse na urząd niezależny, w pełni profesjonalny, odporny na naciski egzekutywy i zapewniający, tak często przywoływaną przez przedstawicieli większości rządzącej, równość wobec prawa. Bardzo poważnie należy rozważyć utworzenie wspólnego organu samorządowego dla sędziów i prokuratorów. Pokrzepia, że w obliczu wspomnianej „dobrej zmiany" w wymiarze sprawiedliwości postulat taki coraz częściej podnoszą sędziowie, którym przyszło się z nią zmierzyć.