Trwa debata ekonomistów młodego pokolenia o kształcie polskiej polityki fiskalnej i reguł mających ją determinować. Opublikowany na początku października apel ekonomistów związanych z Towarzystwem Ekonomistów Polskich doczekał się rzeczowej polemiki ze strony Nikodema Szewczyka z IBS („Zadłużenie to szansa na rozwój", „Rzeczpospolita", 12.10.2020 r.). Obie strony miały potem szansę skonfrontować swoje poglądy w debacie online think tanku „Pożyczanie bez umiaru. Czy Polska wpadnie w pułapkę długów?".
Argumenty za i przeciw konstytucyjnemu limitowi długu zostały już omówione, chcę więc pchnąć dyskusję na nowe tory, wskazując na kwestie, które były na marginesie debaty. Wyjątkiem jest ciekawy głos Mikołaja Raczyńskiego („Dług to Woda", „Rzeczpospolita". 19.10.2020 r.), który chciałbym poddać krytyce.
Błędne metafory, błędne wnioski
Główny ekonomista Noble Funds TFI w nieco brawurowym stylu porównuje dług do wody, a następnie utożsamia go z ilością pieniądza w obiegu i kontynuuje wywód, używając tych określeń zamiennie. Pomijając pomniejsze techniczne nieścisłości (kreacja pieniądza przez banki komercyjne nie „zmusza" ich do zakupu obligacji państwowych; państwo mające własną walutę może ogłosić niewypłacalność itd.), tak postawienie znaku równości pomiędzy pieniądzem i długiem, jak i skupienie się tylko na długu publicznym stanowi zbyt duże uproszczenie, które prowadzi autora do błędnych wniosków i rekomendacji.
Wspomniany znak równości pomiędzy przyrostem długu i zwiększeniem ilości pieniądza skutkuje błędnym zawężeniem postrzegania procesu zwiększania podaży pieniądza niemal wyłącznie do działania państwa. O ile takie uproszczenie jest zrozumiałe z punktu widzenia walki z kryzysem, gdzie za większość kreacji pieniądza rzeczywiście odpowiadał rząd (który, wydając pieniądze m.in. w ramach tarcz antykryzysowych, wykreował ponad 100 mld zł), o tyle nie jest uprawnione jako założenie uniwersalne, prawomocne również w czasach niekryzysowych, kiedy za tworzenie nowego pieniądza odpowiadają głównie banki komercyjne. Podkreślmy: w czasach tak przed pandemią, jak i po niej, to akcja kredytowa banków, a nie państwo odpowiadało i odpowiadać będzie za zdecydowaną większość kreacji pieniądza i tym samym dostosowanie podaży do popytu nań. Analogicznie to polityka monetarna i makroostrożnościowa, a nie fiskalna, wiodła i wieść będzie prym w regulowaniu tego procesu.
Traktowanie szczególnego przypadku tegorocznej quasimonetyzacji polskiego długu jako sytuacji ogólnej jest błędem. Problemów z tym podejściem jest kilka. Skupię się na dwóch: jeden dotyczy problemów z samą polityką fiskalną, drugi – wyzwań związanych z ekonomią polityczną. Zacznijmy od tego pierwszego.
Problemy z polityką fiskalną
Przeszło dekadę temu amerykański ekonomista E. Leeper pisał o „monetarnej nauce i fiskalnej alchemii", obrazowo opisując, jak duża różnica dzieli proces kształtowania polityki gospodarczej przez banki centralne (których decyzje oparte są na dokładnych analizach i są najczęściej jasno komunikowane) i rządy (wiele decyzji nieprzewidywalnych, tak co do rozmiaru, jak i timingu interwencji).
Chociaż przez ostatnią dekadę konsensus naukowy ewoluował, a polityka fiskalna zyskała w oczach wielu ekonomistów, to – patrząc, jak wygląda jej rzeczywiste kształtowanie – trudno nie przyznać Leeperowi racji. Wystarczy wspomnieć, jak nieprzewidywalny często jest proces tworzenia pakietów fiskalnych czy zmian podatkowych, z ich negatywnymi konsekwencjami dla gospodarki, na czele z inwestycjami prywatnymi.
Polska jest tutaj niemal idealnym przykładem: tarcze antykryzysowe były w dużej mierze tworzone ad hoc, sumy pomocy były arbitralne, a ich konsekwencje dla procesów inflacyjnych wciąż pozostają w dużej mierze nieznane. O ile nagły wybuch pandemii koronawirusa w dużej mierze usprawiedliwił taką formę interwencji podczas pierwszej fali Covid-19, o tyle druga fala ukazała, że król jest nagi. Dość wspomnieć, że zamiast jasnych reguł dotyczących pomocy finansowej w cieniu zbliżającej się drugiej fali pandemii
Ministerstwo Finansów wolało przeznaczyć letnie miesiące na przygotowanie projektu opodatkowania spółek komandytowych podatkiem CIT. Innymi słowy: dyskrecjonalna polityka fiskalna, zwłaszcza w wydaniu made in Poland, jest, trzymając się metafory Raczyńskiego, dzieckiem, które weszło do wanny i postanowiło wodę „rozhuśtać", przez co sporo z niej wyląduje poza wanną, zamiast ją wypełnić.
Co więcej, nie bez powodu to właśnie banki, zwłaszcza w połączeniu z racjonalną polityką makroostrożnościową, są uznawane za lepsze instytucje do alokacji nowotworzonych pieniędzy. Dzieje się tak dlatego, że ich decyzje poprzedzone są dokładną analizą ryzyka kredytowego – jeśli kredytobiorca okaże się niewypłacalny, bank poniesie dużą stratę. Takie zachęty nie istnieją jednak (bądź istnieją tylko w ograniczonym zakresie), gdy pieniądz – czy to w formie dotacji, czy pożyczki – tworzony jest przez państwo bądź instytucję publiczną, która nie ma często ani możliwości technicznych, ani zachęty do dokładnego przyjrzenia się firmie, której pomaga. Dodatkowo tego typu pomoc publiczna jest obarczona ryzykiem przejęcia przez polityków – tu dochodzimy do drugiego problemu.
Luzowanie ilościowe jak śpiew syren
W czasie obecnej pandemii NBP po raz pierwszy w historii na tak dużą skalę (ok. 5 proc. PKB) i po raz pierwszy z przyczyn również fiskalnych skupił obligacje skarbowe i gwarantowane przez państwo (wyemitowane przez PFR i BGK), de facto obchodząc konstytucyjny zakaz finansowania deficytów przez bank centralny. Pomijając kwestię zasadności i skuteczności tej interwencji do tej pory, kluczowe w nadchodzących latach będzie pytanie, czy i w jakiej formie program skupu aktywów przez NBP będzie kontynuowany?
Nie powinniśmy mieć tu złudzeń – pokusa „drukowania pieniędzy" przez bank centralny na pokrycie wydatków rządowych jest stara jak same te instytucje, a obecny układ, w którym możliwe jest jednoczesne wypychanie wydatków poza oficjalną definicję długu, jak i obniżanie jego rentowności poprzez jego skup przez NBP, będzie dla obecnego, jak i kolejnych rządów tym, czym był śpiew syren dla uszu Odyseusza.
Tym samym, bez wprowadzenia jasnych, przejrzystych i co istotne mocno zamocowanych w prawie reguł dotyczących nie tylko tego, jak dużo rząd może wydawać, ale też tego, w jaki sposób te środki są finansowane, narażamy się na szereg kolejnych ryzyk, ponad wymieniane do tej pory w debacie. Przede wszystkim ryzykujemy utratę ciężko wywalczonej (choć już nadszarpniętej) niezależności banku centralnego, który będzie poddawany presji politycznej mającej na celu skłonienie go do kontynuacji (bądź zwiększenia) programu skupu obligacji państwowych i tym samym umożliwienie rządowi taniego zadłużania się.
Co więcej, NBP może być mniej skłonny do podwyżek stóp procentowych w przyszłości, nawet w obliczu wysokiej inflacji, bo podwyżki wiązałyby się tak ze wzrostem kosztów obsługi długu publicznego, jak i spadkiem wartości obligacji, których NBP jest właścicielem. Wreszcie, dodatkowe pieniądze wykreowane w ramach tych programów, a nie poddane kontroli parlamentu (vide pomoc dla dużych firm PFR) mogą być przyznawane w ramach tzw. klucza politycznego, co otwiera drogę go marnotrawienia środków publicznych.
Nie, wbrew sugestiom Raczyńskiego, nie jesteśmy gotowi na kompletne odejście od reguł fiskalnych. Wręcz przeciwnie – są one teraz bardziej potrzebne niż dotychczas.
Mateusz Urban jest absolwentem ekonomii na Uniwersytecie Duke'a w USA i zwycięzcą VII edycji Konkursu Młody Ekonomista TEP (2018). Pracuje jako ekonomista w Londynie
