Opinie

Sprawiedliwość widziana inaczej

Adobe Stock
Zmian upraszczających system podatkowy i składkowy nie warto odkładać. Im mniejsza baza podatkowa, tym silniejsza będzie presja na wzrost obciążeń.

Aby system podatkowy był efektywny w funkcji poboru danin, najlepiej, by nie próbował spełniać celów społecznych. Zwłaszcza gdy gąszcz przepisów dotyczący różnych danin czyni system mniej przejrzystym, a zbyt duże preferencje otrzymują osoby niewymagające wsparcia przez państwo.

Składki, podobnie jak podatki, płacimy wszyscy. Co więcej, w przeciwieństwie do podatków są one liniowe: wszyscy mają jednakową stopę procentową. W rzeczywistości wysokość składek zależy od podstawy wymiaru, a ta bywa różna. Są wyłączenia, czyli ulgi od tej podstawy. Są też tzw. zbiegi tytułów, które wyłączają część przychodów z oskładkowania. Wreszcie niektóre tytuły mogą być w ogóle nieoskładkowane, np. umowy o dzieło czy wynagrodzenie członków zarządu otrzymywane z tytułu powołania na podstawie kodeksu spółek handlowych. To czyni system ubezpieczeń społecznych jeszcze mniej przejrzystym i jeszcze bardziej dystrybucyjnym niż podatkowy.

Dwa systemy, dwa podejścia

W systemie podatkowym problemem jest to, że stawki krańcowe są inne niż efektywne, z powodu skali podatkowej, kwoty wolnej i ulg. Wszystkie one w większości zależą od dochodów. W systemie ubezpieczeń społecznych stawki są liniowe, ale instrumenty dające preferencje przeważnie nie zależą od dochodu, a czynią system jeszcze bardziej redystrybucyjnym. I to w przeciwnym kierunku niż system podatkowy, czyli degresywnym – redystrybucji od „biednych do bogatych".

Tak przynajmniej wygląda to w ujęciu kasowym, czyli analizy bieżących obciążeń podatkowo-składkowych. Ale jest i druga prawda – ubezpieczeniowa, którą można nazwać memoriałową, bo dotyczy nie jednego okresu rocznego osiąganych dochodów, jak w systemie podatkowym, ale różnych okresów czasowych – albo bardzo krótkich (jak okres opłacania składki wypadkowej), albo niemal całego cyklu zatrudnienia (składka emerytalna). Perspektywa memoriałowa inaczej niż kasowa rozkłada obciążenie, ale też i korzyści z tego wynikające.

Dobrym przykładem znoszących się wzajemnie obciążeń podatkowych i składkowych jest analiza klina podatkowego w ramach dyskusji o tzw. zniesieniu 30-krotności. Ograniczenie wnoszenia składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe do 30-krotności przeciętnego wynagrodzenia oznacza, że klin podatkowy spada wraz ze wzrostem dochodów powyżej tego limitu. Czyli osoby zarabiające np. 20 tys. zł miesięcznie mają niższe łączne obciążenia liczone jako odsetek dochodów niż osoby z 10 tys. zł. Jawna niesprawiedliwość? Niekoniecznie.

Co prawda w ujęciu kasowym tak to wygląda, ale w memoriałowym jest inaczej. Osoba o wykraczających ponad 30-krotność dochodach nie zwiększy swojego kapitału emerytalnego (powyżej limitu nie wnosi składek) i choć dzisiaj ma niższy klin podatkowy, to w przyszłości nie otrzyma wyższej emerytury.

System ubezpieczeniowy jest sprawiedliwy inaczej niż podatkowy. W podatkowym progresja dochodowa, ma powodować, by biedni płacili mniej niż bogaci. W ubezpieczeniowym liniowa stopa procentowa składki sprawia, że zasada ta nie obowiązuje. Sprawiedliwy inaczej polega na tym, że świadczenia są proporcjonalne do wkładu, a nie dochodu. W rezultacie z punktu widzenia wysokości obciążenia dochodów oba efekty się znoszą, co sprzyja poczuciu niesprawiedliwości. U jednych i drugich – u biednych i bogatych. Przede wszystkim dlatego, że znoszące się wzajemnie efekty i różne perspektywy (kasowa i memoriałowa) są dla zwykłych obywateli nieprzejrzyste.

Brak spójności

Same różnice systemowe nie byłyby dużym problemem, gdyby nie brak spójności wewnętrznej obu systemów. Aby to pokazać, znów przyjrzyjmy się 30-krotności. Paradoksalnie, rządowa propozycja zniesienia jej od stycznia 2019 r., która czeka na decyzję Trybunału Konstytucyjnego, jest „sprawiedliwa" z perspektywy kasowej, bo bogaci nie będą już płacić mniej, licząc jako odsetek dochodów. Ale też „sprawiedliwa" z perspektywy memoriałowej, bo jeśli wniosą więcej składek, to będą mieli wyższą emeryturę.

Problem w tym, że tu dyskusja o sprawiedliwości się dopiero zaczyna. Co z tego, że obie definicje są spełnione, kiedy nadal system jest dziurawy i niejednolity pod względem wysokości obciążeń innych form zatrudnienia, co umożliwi ucieczkę z umów na pracę na działalność gospodarczą?

Aby więc osiągnąć zamierzony skutek (np. zwiększenia sprawiedliwości w obu znaczeniach), systemy muszą do siebie nie tylko lepiej pasować, ale przede wszystkim muszą być bardziej jednolite i wewnętrznie spójne. Tylko zwiększenie ujednolicenia systemu (wobec różnych form kontraktów), uproszczenie zasad poprzez eliminację ulg i wyłączeń oraz zwiększenie przejrzystości obu systemów może zmniejszyć to wszechogarniające poczucie niesprawiedliwości.

Ludzie muszą wiedzieć, na co idą ich podatki, a zwłaszcza na co idą ich składki. Nie warto ograniczać przymusu, czyniąc więcej wyjątków, zwiększając zakres dobrowolności w płaceniu danin. Ważniejsze jest zwiększenie przejrzystości. Tylko tą drogą można wyeliminować zaszyte w systemie preferencje, ograniczyć optymalizację podatkową, szarą strefę na rynku pracy, wreszcie choć trochę zwiększyć akceptację dla systemu i państwa.

Aby to uczynić, konieczne jest:

1. klarowne rozróżnienie części podatkowej i ubezpieczeniowej systemu (np. składka zdrowotna ma charakter czysto podatkowy);

2. ujednolicenie tytułów, podstaw wymiaru, racjonalizacja wyłączeń w systemie ubezpieczeniowym, a także ograniczenie instrumentów tworzenia progresji dochodowej powinno być wstępem do jego uproszczenia, a nie odwrotnie;

3. przyjęcie zasady pierwszeństwa wnoszenia danin o charakterze ubezpieczeniowym nad podatkowymi. Nie tylko dlatego, że składki stanowią 80 proc. udziału w klinie podatkowym, ale również dlatego, że jako bardziej zindywidualizowane powinny być chętniej płacone;

4. wreszcie reforma administracyjna upraszczająca zasady poboru, kontroli i egzekucji składek oraz podatków.

Zachowanie tej sekwencji działań jest kluczowe dla lepszego dopasowanie obu systemów, co ułatwi jego uproszczenie, zmniejszy skalę niezamierzonej i źle adresowanej redystrybucji.

Zmiany będą jednak tym trudniejsze, im później zostaną przeprowadzone, zwłaszcza gdy zmieni się koniunktura gospodarcza i dadzą o sobie znać megatrendy demograficzne czy zmiany na rynku pracy (robotyzacja, ucieczka do pracy w chmurze, elastyczne formy zatrudnienia). Dlatego zmian upraszczających system podatkowy i składkowy nie warto odkładać. Im mniejsza baza podatkowa, tym silniejsza będzie presja na wzrost obciążeń, by sprostać rosnącej skali świadczeń społecznych.

Autor jest głównym ekonomistą ZUS. W przeszłości był ministrem finansów. Tekst wyraża jego własne poglądy, a nie instytucji, w której obecnie pracuje.

Źródło: Rzeczpospolita

REDAKCJA POLECA

NAJNOWSZE Z RP.PL