O czym nie orzekał TSUE?
24 czerwca 2019 r. Trybunał orzekł, że Polska naruszyła obowiązek zapewnienia skutecznej ochrony sądowej wynikający z unijnego Traktatu . Wsteczne zastosowanie obniżonego wieku emerytalnego do sędziów SN, którzy zostali powołani przed wejściem w życie przepisów z 2018 r., w połączeniu z arbitralną decyzją Prezydenta co do możliwości pozostania na urzędzie naruszyły zasadę nieusuwalności sędziów, a w konsekwencji przesądziły o naruszeniu unijnego traktatu.
TSUE odnotował fakt, że przed podjęciem decyzji o przedłużeniu służby sędziów SN Prezydent zasięgał opinii KRS (pkt 115 wyroku). Zaznaczył przy tym, że "interwencja takiego organu (...) może co do zasady przyczynić się do obiektywizacji tego procesu". Zaznaczył jednak, że taka "obiektywizacja" będzie możliwa "wyłącznie pod warunkiem, że zostaną spełnione określone wymogi", takie jak np. niezależność od władzy ustawodawczej i wykonawczej, ale również jeśli opinia będzie wydawana na podstawie "obiektywnych i istotnych kryteriów, a ponadto będzie należycie uzasadniona" (pkt 116 wyroku). Trybunał uznał, że opinie przedstawione przez KRS były albo nieuzasadnione albo zawierały szczątkowe uzasadnienie (pkt 117 wyroku). I na tej podstawie uznał, że jakość opinii KRS takiej obiektywizacji nie zapewniła. TSUE nie odniósł się do kwestii niezależności KRS, uznając, że nie ma potrzeby wnikliwego rozpatrywania pobocznego argumentu podniesionego przez Komisję, tj. niezależności KRS. TSUE nie orzekł zatem, że KRS jest legalna, ponieważ w ogóle nie orzekał w sprawie legalności KRS.
Dlatego też trudno zrozumieć w jaki sposób te trzy akapity wyroku mogłyby uzasadniać opinię, że w wyroku z 24 czerwca 2019 r. TSUE rozstrzygnął o statusie KRS albo pozytywnie ocenił jej działalność. Naszym zdaniem jest to albo poważne nadużycie albo fundamentalne nieporozumienie (niezależnie od wersji językowej wyroku). W orzekaniu o standardach konstytucyjnych argumenty należy ważyć, a nie liczyć. Ponadto, milczenie Trybunału odnośnie do jednej z wielowątkowych kwestii sygnalizowanych przez strony postępowania nie daje podstaw do wywnioskowania, jakie jest stanowisko TSUE w odniesieniu do KRS, skoro nie zostało ono wypowiedziane. Zaproponowane przez prof. W. Gontarskiego rozumowanie z przeciwieństwa w odniesieniu do uzasadnienia wyroku TSUE wydaje się zawodne, jeżeli wziąć pod uwagę złożoność sprawy oraz sposób formułowania uzasadnień trybunalskich.
Unijny standard niezależności sądów
Wymóg niezależności sądów krajowych od władzy politycznej wynika z konstytucji państw członkowskich UE, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka oraz prawa unijnego. Trybunał w ostatnich latach stopniowo doprecyzowuje i wyjaśnia, w jaki sposób należy rozumieć ten wymóg oraz według jakich kryteriów oceniać zarzut naruszenia niezależności sądownictwa w Państwie Członkowskim. Kamieniem milowym tej ewolucji stał się ubiegłoroczny wyrok w sprawie obniżenia wynagrodzeń portugalskim sędziom w związku z nową polityką budżetową, będącą konsekwencją kryzysu w strefie Euro oraz pomocy finansowej udzielonej Portugalii. Podczas gdy władza polityczna w Polsce wdrażała "reformę" SN i sądów powszechnych oraz wybierała pospiesznie członków nowej KRS, TSUE orzekł, że obowiązek zapewnienia skutecznej ochrony sądowej wynikający z Traktatów pozwala Trybunałowi na ocenę czy sądownictwo Państwa Członkowskiego spełnia ten standard. Ta zaś możliwa jest w szczególności, gdy sądy krajowe są oddzielone organizacyjnie i kompetencyjnie od innych władz, a sędziowie orzekając nie podlegają ani hierarchii służbowej ani prawnemu lub faktycznemu podporządkowaniu oraz nakazom i naciskom zewnętrznym. Istotne jest zarazem, aby sędziowie zachowywali odpowiedni dystans do stron sporu i ich interesów.
Odrębnym zagadnieniem jest dyskusja nad zaproponowanymi przez Rzecznika Generalnego Y. Tanchev'a kryteriami oceny organów takich jak KRS (pkt 115–129 opinii). Nie wydaje się kontrowersyjne stwierdzenie Rzecznika, że organ opiniujący i wnioskujący o powołanie sędziów powinien być niezależny od władzy politycznej. Podobnie nie budzi wątpliwości, że inne wymagania w zakresie niezależności stawiane są sądom, a inne organom niesądowym, które odgrywają istotną rolę w funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości (np. KRS). Jest wreszcie oczywiste, że nie ma uniwersalnego modelu ustrojowego rad sądownictwa. Można jednak poszukiwać wspólnych porównawczych elementów i tendencji, biorąc pod uwagę przede wszystkim rolę, którą pełnią rady sądownictwa (wybór sędziów i ochrona niezależności sędziów).
Powołując się na orzecznictwo ETPC, opinie Komisji Weneckiej oraz ustalenia grup eksperckich, Rzecznik zaproponował kryteria, które postrzegamy jako interesującą i wartą dalszej dyskusji propozycję. Może ona okazać się sporym wyzwaniem dla niektórych tradycji ustrojowych i rozwiązań konstytucyjnych Państw Członkowskich. Nie uważamy jednak, aby wypowiedź Rzecznika Generalnego można było nazywać „fałszem normatywnym". Zarówno źródło, jak dobór kryteriów oceny organów takich jak KRS został przez Rzecznika Generalnego szczegółowo uzasadniony. Wskazał on również podstawy i ramy prawne swojego rozumowania. O wiele bardziej istotne niż chybiona teza o "fałszu normatywnym" wydają się natomiast argumenty przedstawione przez strony postępowania, w szczególności przez Urząd Nadzoru EFTA, który wskazał, że Państwa Członkowskie wprowadzając zmiany w zakresie organizacji wymiaru sprawiedliwości powinny mieć na uwadze "zasadę nieobniżania poziomu ochrony niezawisłości sędziowskiej" wynikającą zarówno z Traktatów unijnych, jak również wytycznych europejskich (pkt 69 opinii).
Naszym zdaniem nawet bez zastosowania kryteriów Y. Tanchev'a można stwierdzić, iż nowa KRS została powołana z naruszeniem Konstytucji i nie jest niezależna w odbiorze racjonalnego zewnętrznego obserwatora. Wskazywało na to szereg instytucji międzynarodowych (OBWE, Komisja Wenecka, Specjalny sprawozdawca ONZ). Brak niezależności KRS może rzutować na status Izby Dyscyplinarnej SN. Uwadze prof. Gontarskiego umyka fakt, że niektóre ze stron postępowania uważają iż Izba Dyscyplinarna nie jest niezależnych sądem w rozumieniu prawa UE.
Zaklinanie rzeczywistości nie pomaga
Komisja prowadzi przeciwko Polsce procedurę naruszenia traktatów dotyczącą zmienionych zasad odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów. Komisja wprost podnosi zarzuty dotyczące braku niezależności Izby Dyscyplinarnej SN i KRS. Standard dotyczący postępowań dyscyplinarnych oraz niezależności sądów, TSUE wyraził w już wcześniej, w słynnej sprawie Celmer (pkt 67 wyroku). Standard ten nie jest wnioskiem de lege ferenda.
Z uwagi na podniesione powyżej argumenty uważamy, że oskarżanie Rzecznika Generalnego o "fałsz normatywny" nie stanowi konstruktywnej krytyki. Prowadzi tylko do radykalizacji debaty prawniczej, czego efektem jest m.in. najnowsze stanowisko KRS dotyczące ponownego otwarcia ustnego etapu postępowania przed TSUE. Członkowie KRS zamiast przedstawiać nowe fakty istotne dla sprawy, które mogłyby ewentualnie uzasadniać otwarcie ustnego etapu zgodnie z regulaminem TSUE, głównie polemizują z Y. Tanchevem, powielając tym samym w sposób zradykalizowany opinie prof. W. Gonatrskiego.
dr Barbara Grabowska-Moroz - postdoc researcher na Uniwersytecie w Groningen
dr Michał Ziółkowski - adiunkt w Akademii Koźmińskiego.
