Kilka lat temu formalne przejęcie kontroli państwa nad drugim największym polskim bankiem – Pekao SA wywołało hurraoptymistyczne komentarze mediów i większości polityków oraz bezrefleksyjną radość z faktu, że odbita została z rąk obcych istotna instytucja finansowa, która (w domyśle) nie służyła do tej pory wsparciu polskiej gospodarki, tylko wyłącznie ukrytym celom jej zagranicznego właściciela. Za aksjomat przyjęto wówczas tezę, że wzrost roli rządu w akcjonariacie banków jest czymś pożądanym, wręcz wyrazem swoiście rozumianego patriotyzmu gospodarczego. Nie przedstawiono żadnego racjonalnego dowodu na prawdziwość tej tezy. Ponieważ rozpoczyna się właśnie walka o przejęcie kontroli nad systemowo niezwykle istotną dla polskiej bankowości, jedną z najbardziej innowacyjnych instytucji finansowych, mBankiem – po ogłoszeniu przez jego dotychczasowego właściciela Commerzbanku chęci sprzedaży – wróćmy do rzetelnej dyskusji na temat roli państwa w zarządzaniu operacyjnym przedsiębiorstwami i bankami. Przyjrzyjmy się faktom oraz spróbujmy zderzyć je z mitami, również tymi o największym ładunku emocjonalnym.

Według opublikowanego w tym roku raportu MFW we współpracy z EBOR (Polska jak wiadomo jest członkiem obu organizacji) pt.: „Ocena roli firm państwowych w Europie Środkowej, Wschodniej i Południowo-Wschodniej", generalnie w Polsce najbardziej rentowne są firmy kontrolowane przez kapitał zagraniczny, następnie lokalne firmy prywatne, a najmniej firmy kontrolowane przez państwo. Przedsiębiorstwa z polskim kapitałem (prywatne i państwowe) charakteryzują się niższą całkowitą produktywnością czynników produkcji (TFP) i jest tak głównie z powodu wysokiego udziału w gospodarce firm kontrolowanych przez państwo. Podobne wnioski wynikają z wszystkich dostępnych mi innych studiów i analiz empirycznych. Z kolei działalność firm zagranicznych (w tym banków) przyczynia się do zwiększenia produktywności całej gospodarki (poprzez technologię, praktyki corporate governance, wzrost konkurencji rynku) i lepszej alokacji kapitału.

Wygodne narzędzie dla polityków

Jeśli chodzi o udział banków kontrolowanych przez państwo (ang. skrót SOB) w aktywach bankowych ogółem w danym kraju, waha się on od 10 proc. (Afryka Subsaharyjska) do 40 proc. (Płd. Azja). W Europie Środkowo-Wschodniej to ok. 23 proc. (2017 r.), przy przeciętnej dla całej Europy na poziomie 21 proc. Jako główne argumenty na rzecz bezpośredniego angażowania się państwa w operacyjne zarządzanie bankami podaje się przeciwdziałanie ułomnościom rynku, konieczność alokacji środków w branżach strategicznych dla danego kraju, których nie finansuje sektor prywatny. Ale banki są też wygodnym narzędziem dla polityków, by osiągać swoje cele. Praktycznie wszystkie badania wskazują na: niższą rentowność SOB w porównaniu z bankami prywatnymi (w krajach rozwiniętych te różnice są mniejsze) oraz ich mniejszą efektywność. Polska była w 2016 r. na piątym miejscu – po Rosji, Białorusi, Ukrainie i Słowenii – pod względem udziału SOB w aktywach bankowych ogółem. Udział SOB zwiększa się tylko na Ukrainie (to efekt nacjonalizacji niewypłacalnego Privatbanku), na Węgrzech (nacjonalizacja MKB) i Polsce (nacjonalizacja Pekao SA oraz Alior Banku). W innych krajach regionu udział SOB maleje.

Generalnie SOB są mniej zyskowne niż banki prywatne: zwrot na aktywach ROA banków prywatnych w naszym regionie Europy to 0,4 proc., w przypadku SOB zwrot jest ujemny (-0,7 proc.). SOB mają też wyższy udział kredytów przeterminowanych (NPL), ale też niższe pokrycie rezerwami owych kredytów, mimo nieznacznie wyższego współczynnika adekwatności kapitałowej (CAR). Wskaźnik dźwigni finansowej (leverage ratio) jest niższy w SOB, co wskazuje na nieefektywne zarządzanie kapitałem, lecz może też oznaczać posiadanie bardziej ryzykownego portfela kredytowego. Również wskaźniki płynności są w SOB na niższym poziomie niż u prywatnych konkurentów. Ciekawą konkluzją z raportu MFW jest też ta, że SOB mają tendencję do kredytowania mniej zyskownych przedsiębiorstw, niezależnie od ich formy własności. Banki prywatne wydają się być bardziej ostrożne w swojej polityce kredytowej. Dane te, jak również historia gospodarcza świata, jasno pokazują, że państwo jest najgorszym właścicielem banków ze wszystkich możliwych! Kraje, gdzie udział własności państwowej w bankach był największy, były najbardziej podatne na turbulencje rynkowe i kryzysy finansowe.

Pomoc – tak, nacjonalizacja – nie

Interwencje państwa w sektorze bankowym po kryzysie finansowym 2008 roku polegały na wsparciu finansowym zagrożonych niewypłacalnością banków prywatnych. Miały charakter okresowy, niezaburzający konkurencji i – co najważniejsze – były one reakcją na słabości systemu bankowego, który bez pomocy publicznej miałby problemy egzystencjalne. W USA, gdzie wsparcie banków środkami publicznymi osiągnęło największe rozmiary, banki szybko stanęły na nogi, za punkt honoru postawiły sobie jak najszybszy zwrot pomocy publicznej, co w wyjątkowo krótkim czasie zresztą nastąpiło. Nikt natomiast nie myślał i nie proponował upaństwowienia istotnej części sektora finansowego, bo i po co? W gospodarce wolnorynkowej państwowe banki to zwykle systemowy kłopot. Eksperymenty z nacjonalizacją sektora bankowego wywoływały kryzysy gospodarcze i gigantyczne koszty dla gospodarki. Przykładów jest aż nadto we wszystkich regionach świata. Spójrzmy zatem na przykłady. Były wiceszef KNF Wojciech Kwaśniak już 10 lat temu dokładnie opisał przypadki kilkunastu krajów eksperymentujących z nacjonalizacją sektora bankowego. Wszędzie skończyło się to katastrofą gospodarczą. I tak, Meksyk w latach 1982-1990 znacjonalizował banki, czym wywołał głęboki kryzys gospodarczy, którego koszty szacuje się na równowartość 19,3 proc. PKB tego kraju. Doświadczoną kadrę zarządzającą bankami wymieniono na urzędników państwowych, którzy nie odmawiali finansowania rosnącego deficytu budżetowego. W Argentynie w latach 1980. i 1990. rząd kontrolował bezpośrednio 40 proc. sektora bankowego, a kolejne kryzysy bankowe kosztowały ten kraj 55,1 proc. PKB! Kryzysy bankowe w Korei Płd. w latach 1990. (8 banków państwowych) kosztowały podatnika 26,5 proc. PKB, w Tajlandii 32,8 proc. PKB. W Japonii w latach 1990. kryzys bankowy wywołany powiązaniami między firmami i bankami oraz dotowaną przez państwo pocztę, która miała prawo przyjmować depozyty ludności, pochłonął 20 proc. PKB. W Europie równie złe są doświadczenia Hiszpanii, która eksperymentowała z nadmiernym wpływem polityków na sektor bankowy w latach 1980. (koszty wyniosły 5,6 proc. PKB) i ponownie niedawno z tzw. cajas. Ratowanie tych ostatnich potężnymi pieniędzmi publicznymi doprowadziło do załamania gospodarczego i rekordowego bezrobocia, z którego Hiszpania dopiero teraz wychodzi. W latach 1980. prezydent Francji Mitterand wprost upaństwowił największe banki, w efekcie czego popadły one w gigantyczne kłopoty finansowe, koszt sanacji samego tylko Credit Llyonnais to 30 mld. dol.! Nawet kraje skandynawskie nie ustrzegły się błędnej polityki wobec sektora bankowego. Do połowy lat 1980. akcja kredytowa tamtejszych banków była regulowana przez rządy, a dodatkowo stymulowana niskimi stopami procentowymi, kredytami walutowymi i koniunkturą na rynku nieruchomości. W efekcie koszty przywracania stabilności wyniosły 8 proc. PKB w Norwegii, 4 proc. PKB w Szwecji i 11 proc. PKB w Finlandii. Podobne doświadczenia mają Niemcy – kraj o skądinąd najsilniejszej gospodarce w Europie. Eksperyment z bankami publicznymi (Landesbanken) skończył się bardzo źle, co miałem okazję szczegółowo opisywać w „Rzeczpospolitej" (28.09.2016). Oddzielnego i ciekawego przykładu wpływu rządu na banki dostarcza Słowenia. To jedyny kraj bloku wschodniego, który na przełomie lat 1980. i 1990. nie zdecydował się na radykalne reformy, bo stan jego gospodarki był wtedy na tyle dobry, że politycy uznali je za niepotrzebne. Z nadejściem kryzysu globalnego w 2008 r. ta konstrukcja zaczęła trzeszczeć. Kraj popadł na kilka lat w recesję, a w 2013 r. wybuchł kryzys zdominowanego przez państwo sektora bankowego. Pojawiła się konieczność dokapitalizowania banków, co nastąpiło ogromnym, jak na małą Słowenię, kosztem 3 mld euro. W rezultacie dług publiczny wzrósł z ponad 20 proc. PKB w 2008 r. do ponad 80 proc. w 2014 r., ale kraj obronił się przed bankructwem i nie musiał sięgnąć po fundusze ratunkowe strefy euro. Do dziś jednak 60 proc. sektora bankowego znajduje się w rękach państwa. Dopiero od niedawna Słowenia stawia na prywatyzację, bo musi zredukować wysoki dług publiczny, poza tym potrzebuje kapitału, którego nie są w stanie dostarczyć krajowe banki. Po kryzysie bankowym, wraz z poprawą koniunktury i wzrostem produkcji przemysłowej w strefie euro, w słoweńskiej gospodarce pojawiło się wreszcie ożywienie. W 2014 r. PKB wzrósł o 3 proc., a w 2015 r. o 2,9 proc. Właściwie wszędzie tam, gdzie postawiono na aktywny udział państwa w sektorze bankowym, uzasadniano to ideologicznie: twierdzono, że banki powinny współdziałać z rządem w realizacji aktywnej polityki przemysłowej, finansowaniu programów publicznych czy też wspierać rządy w programach rozwoju rynku nieruchomości. Nie inaczej jest teraz w przypadku Polski. Dla banków oznacza to nieuchronny konflikt interesów, a interesy banku kontrolowanego przez rząd są zwykle na straconej pozycji.

Negatywne i bardzo kosztowne doświadczenia innych krajów eksperymentujących z nacjonalizacją sektora bankowego powinny uświadomić nam wszystkim, że nie ma argumentów, by w Polsce mogło się stać inaczej. Zdolności konsolidacyjne mają u nas praktycznie tylko dwie rodzime instytucje kontrolowane zresztą przez rząd: PKO BP i PZU, mogące liczyć na wsparcie publicznego wehikułu inwestycyjnego, jakim jest PFR. Menedżerowie banków kontrolowanych przez rząd tłumaczą swój apetyt akwizycyjny głównie racjami biznesowymi, co sugeruje, że rozrost sektora państwowego w bankowości nie tylko nie ma negatywnego wpływu na rozwój gospodarczy (a ma, co pokazuje praktyka), ale może nawet ten rozwój stymulować.

Odnosząc się do obecnego w sferze publicznej przeciwstawienia: banki nasze – banki zagraniczne, warto podkreślić, że do dzisiaj to głównie banki z kapitałem krajowym były objęte działaniami restrukturyzacyjnymi prowadzonymi pod nadzorem regulatora, a postępowania upadłościowe, w których uruchamiane były środki Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, dotyczyły praktycznie wyłącznie podmiotów krajowych (SKOK i banki spółdzielcze).

Ryzykowny eksperyment

Na tle innych krajów Polska ma obecnie bezpieczny i nadal efektywny system bankowy, przy tym stosunkowo nisko skoncentrowany, co jest istotne z punktu widzenia ceny usług i produktów bankowych. Po przejęciu kontroli nad Pekao SA w systemie dominuje już kapitał lokalny, głównie niestety państwowy. Historia polskiej transformacji dotycząca sektora bankowego jednoznacznie wskazuje na jego pozytywną rolę w sukcesie naszej gospodarki. Tymczasem politycy postulują „udomowienie", repolonizację banków, co oznacza po prostu ich nacjonalizację. Czy doprawdy jesteśmy gotowi poświęcić długoterminowe cele trwałego i wysokiego wzrostu gospodarczego dla krótkoterminowych ulotnych korzyści, głównie o charakterze ideologicznym? To ryzykowny eksperyment, który nigdzie na świecie się nie powiódł. Nie zapominajmy przy tym, że kraj o tak niskim kapitale społecznym jak Polska powinien skupić się przede wszystkim na jego budowie, czyli kształtowaniu przejrzystych regulacji, które zachęciłyby kapitał prywatny, w tym zagraniczny, do inwestycji. Zastępowanie kapitału prywatnego państwowym, w tym w szczególności w bardzo wrażliwym systemie finansowym, którego dobra kondycja jest wyznacznikiem stanu zdrowia całej gospodarki, jest bardzo ryzykowne i kontrproduktywne z punktu widzenia długoterminowych interesów naszej gospodarki. Angażowanie kapitału państwowego dla przejęcia mBanku, jednego z najrentowniejszych polskich banków prywatnych (ROE: 9,5 proc., ROA: 0,94 proc. w 2018 r.), solidnie skapitalizowanego (TCR: 20,7 proc.), o bardzo dobrej jakości aktywów (NPL: 4,8 proc.) i konserwatywnej polityce tworzenia rezerw (wskaźnik pokrycia NPL rezerwami: 62,5 proc.) nie da temu bankowi perspektyw rozwojowych, ale przede wszystkim nie przyczyni się do efektywnego wsparcia rozwoju naszej gospodarki. Dalsza konsolidacja rynku bankowego z dominującą rolą własności państwowej ograniczyłaby konieczną konkurencję rynkową, co bez wątpienia przełożyłoby się na wzrost cen usług bankowych. Wobec braku prywatnego lokalnego kapitału w bankowości najlepszą opcją rozwojową dla mBanku stanowiłoby jego przejęcie przez uznanego inwestora branżowego o istotnej pozycji międzynarodowej, który dotąd nie był obecny na naszym rynku. Jak mówił noblista Gary Becker, kiedy gospodarkę rynkową porówna się z alternatywnymi modelami, nie ma nic lepszego, jeżeli chodzi o podnoszenie wydajności, redukowanie biedy, poprawę stanu zdrowia i integrację ludzi na świecie. Życzmy sobie zatem wszyscy trochę wiary w moce witalne i samonaprawiające się modelu gospodarki rynkowej, który przyniósł nam wszystkim w Polsce (także tym najuboższym, o czym niechętnie się u nas teraz mówi) niekwestionowany rozwój i istotne zmniejszenie dystansu do najzamożniejszych państw. Zakwestionowanie modelu wolnorynkowego w Polsce jest równoznaczne z zakwestionowaniem dotychczasowej dynamiki naszej gospodarki opartej na przedsiębiorczości Polaków, ale również na ostrożnej polityce makroekonomicznej, unikającej dużych nierównowag.

Szefowie instytucji kontrolowanych przez rząd potencjalnie zainteresowani przejęciem mBanku nie przedstawiają wizji budowy wartości tego czwartego największego banku w Polsce, tylko mówią o chęci przejęcia kontroli w celu wsparcia finansowania inwestycji rządowych. Rynek ma zatem zostać zastąpiony woluntarystycznymi decyzjami polityków. Czy już tego nie przerabialiśmy? Szanse powodzenia takiej strategii są zerowe, a rzeczowe argumenty nie mogą być przesłonięte pseudopatriotycznym krzykiem.

Maciej Stańczuk jest doradcą Lewiatana, członkiem TEP, byłym prezesem WestLB Polska