Jak pokazuje praktyka, art. 12 ustawy o przeciwdziałaniu COVID- 19, może zostać wykorzystany nie tylko w celu szybkiej budowy oddziałów zakaźnych ale również w celu budowy osiedli mieszkaniowych z pominięciem przepisów prawa budowlanego oraz przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie można wykluczyć, że w wyniku stosowania specustawy powstanie wiele obiektów budowlanych na terenach chronionych czy też zabytkowych, niespełniających wymogów ładu przestrzennego, jak również zagrażających bezpieczeństwu ich użytkowników.
Ustawa ta nie reguluje skutków prawnych dla zamierzeń budowlanych realizowanych w okresie obowiązywania specustawy. W szczególności ustawa nie przewiduje rozwiązań, które pozwoliłyby, po ustaniu pandemii COVID-19, na dostosowanie wybudowanych obiektów do stanu zgodnego z przepisami prawa budowlanego, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, aktami planistycznymi oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.
Za przykład niedoskonałości art. 12 specustwy może posłużyć przykład dewelopera, który rozpoczął budowę osiedla 15 domów na terenie dawnej bazy wojskowej w środku Lasu Bemowskiego, w otulinie rezerwatu Łosiowe Błota, jako podstawę prawną prowadzonej inwestycji powołuje treść artykułu 12 specustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Przedmiotowy przepis obowiązywał od dnia 8 marca do dnia 5 września 2020.
Specustawa wyłączyła inne ustawy
Zgodnie z treścią tego przepisu, do projektowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych, w tym zmiany sposobu użytkowania, w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, nie stosuje się przepisów ustawy Prawo budowlane, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz aktów planistycznych, o których mowa w tej ustawie (tj. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego), jak również ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Jeżeli obowiązek stosowania przepisów prawa budowlanego zostaje wyłączony, nie mają zastosowania również akty wykonawcze, tj. m.in. rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierające szereg wymogów jakie muszą spełniać budynki.
Prowadzenie robót budowlanych wymagało jedynie niezwłocznego poinformowania organu administracji architektoniczno-budowlanej. Należało przy tym określić rodzaj, zakres i sposób wykonywania robót budowlanych oraz termin ich rozpoczęcia. W przypadku prowadzenia robót budowlanych, których rozpoczęcie, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, wymagało uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, inwestor był obowiązany zapewnić objęcie kierownictwa oraz nadzoru nad tymi robotami przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, o których mowa w Prawie budowlanym.
Intencją wprowadzenia powołanego przepisu była możliwość skorzystania z niego w okolicznościach zagrożenia życia lub związanych z przeciwdziałaniem sytuacjom kryzysowym związanych z COVID-19. Na początku pandemii nikt nie był w stanie przewidzieć skali zachorowań oraz koniecznych działań zapobiegawczych. Rząd chciał być przygotowany na każdą ewentualność, w tym na konieczność doraźnego i ekspresowego budowania obiektów, w których byliby ratowani ludzie, takich jak szpitale, oddziały zakaźne czy laboratoria, z pominięciem procedury administracyjnej przewidującej obowiązek uzyskania szeregu uzgodnień i pozwoleń.
Decydujący artykuł 12
Wprowadzenie art. 12 do specustawy Covid-19 wywołało wątpliwości dotyczące rodzaju inwestycji, do których będą miały zastosowanie wyłączenia przewidziane w tym przepisie. Jedynym kryterium skorzystania z art. 12 specustawy, było „przeciwdziałanie COVID-19". Z brzmienia art. 2 ust. 2 specustawy wynika, że ilekroć w ustawie jest mowa o „przeciwdziałaniu COVID-19", rozumie się przez to wszelkie czynności związane ze zwalczaniem zakażenia, zapobieganiem rozprzestrzenianiu się, profilaktyką oraz zwalczaniem skutków, w tym społeczno-gospodarczych, choroby zakaźnej wywołanej wirusem SARS-CoV-2, zwanej dalej „COVID-19".
Z drugiej strony brak jakichkolwiek kryteriów i kontroli spowodował, że z przepisu mógł skorzystać każdy, kto powołał się na przeciwdziałanie COVID-19, w tym deweloper budujący osiedle pod nazwą "Zdrowa i Ekologiczna Zieleń - Mazowiecki Niepubliczny Kompleks Zwalczania COVID-19" oraz na eliminowanie skutków społeczno-gospodarczych, wywołanych COVID-19. Jak wiemy z doniesień prasowych, deweloper budujący osiedle w Lesie Bemowskim, uzasadniając związek inwestycji z przeciwdziałaniem COVID-19, wskazał, że „będzie wynajmował domy osobom przebywającym na kwarantannie, a w kolejnym okresie zostaną zaoferowane do wynajmu osobom, które w wyniku kryzysu wywołanego pandemią straciły własne domy i mieszkania".
Powyższe uzasadnienie dewelopera, zgodnie z którym budowa osiedla miałaby służyć przeciwdziałaniu COVID-19, budzi wątpliwości, zwłaszcza biorąc pod uwagę próby wybudowania osiedla w niedozwolonym miejscu, już przed wybuchem pandemii. Jednakże, samo podejrzenie, że deweloper „naciąga" przepisy specustawy dla własnych celów, nie oznacza, że działa w sposób bezprawny i budowa może zostać wstrzymana. Wstrzymanie budowy musi znaleźć uzasadnienie w przepisach prawa, których na próżno szukać w specustawie. Nie zawiera ona żadnych procedur, które pozwalałaby na zweryfikowanie prawdziwości oświadczenia dewelopera czy też zasadności inwestycji dla celów przeciwdziałania COVID-19.
Nie można wstrzymać budowy?
Przepisy Prawa budowlanego przyznają organom nadzoru budowlanego szeroki zakres przesłanek, na podstawie których budowa może zostać wstrzymana. Należą do nich m.in. prowadzenie robót bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia lub prowadzenie robót w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.
Postępowanie w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzone jest z urzędu. Organ nadzoru budowlanego może wszcząć takie postępowanie na skutek otrzymania informacji od osób trzecich, w tym informacji uzyskanych z ministerstwa, jednakże nie jest związany złożonym zawiadomieniem. Zawsze będzie to postępowanie prowadzone z urzędu przez organ nadzoru budowlanego. Należy jednak wskazać, że art. 12 specustawy wyłączył stosowanie przepisów Prawa budowlanego, które regulują kwestię wstrzymania budowy na podstawie wyżej wskazanych przesłanek. Ustawodawca pozostawił pole do działania dla organów administracji architektoniczno-budowlanej w bardzo okrojonym zakresie. Mianowicie, zgodnie z ustępem 4 artykułu 12 specustawy: „Jeżeli prowadzenie robót budowlanych, o których mowa w ust. 2, powoduje zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, organ administracji architektoniczno-budowlanej, w drodze decyzji podlegającej natychmiastowemu wykonaniu, niezwłocznie ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń ich prowadzenia". Jedynymi przesłankami podjęcia interwencji przez organy administracji jest przypadek gdy budowa zagraża życiu lub zdrowiu ludzi. W przepisie nie ma przesłanki zagrożenia środowisku, która w przedmiotowym stanie faktycznym mogłaby znaleźć zastosowanie. Ponadto nie jest jasne, czy niezbędne zabezpieczenie prowadzonych robót może polegać na ich wstrzymaniu.
Dopełnienie obowiązków specustawy a blokowanie inwestycji
Organy administracyjne próbują zablokować inwestycję na terenie, który zgodnie z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przeznaczony jest pod zalesienia. Wydział Architektury i Budownictwa Powiatu Warszawsko – Zachodniego, do którego wpłynęło zawiadomienie o rozpoczęciu budowy osiedla, uznał inwestycję za samowolę budowlaną i zgłosił ją organom nadzoru budowlanego.
Specustawa wyłączyła jednak obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę lub dokonania zgłoszenia w trybie przepisów Prawa budowlanego. Jeżeli deweloper budujący osiedle w Lesie Bemowskim dopełnił obowiązków wynikających ze specustawy, tj. zawiadomił właściwy organ o rozpoczęciu budowy, budowa nie powinna być traktowana jako samowola budowlana. Zgodnie z art. 12 specustawy, nadzór nad budową obiektu budowlanego, wymagającą, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego, uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ma sprawować jedynie kierownik budowy oraz osoba posiadająca uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach.
Jaka inwestycja spełnia warunki specustawy?
Pozostaje kwestia, czy zgłoszona budowa spełnia warunki specustawy, tj. czy ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19. Przedmiotowa przesłanka, z uwagi na odstępstwo od normalnych zasad realizacji inwestycji, powinna być interpretowana ściśle i zawężająco. Inwestor może narazić się na uznanie inwestycji jako samowoli budowlanej i wstrzymanie budowy, a nawet nakaz rozbiórki, jeżeli okaże się, że inwestycja ta nie mieści się w celu określonym specustawą. W takim przypadku inwestycja będzie podlegała reżimowi Prawa budowlanego. Natomiast, jeżeli zostanie uznane, że inwestor realizując inwestycję, działał w zgodzie z celem specustawy, to działanie Prawa budowlanego będzie wyłączone zgodnie z art. 12 specustawy.
Nie jest jednak jasne, jaki organ i w jakim trybie zweryfikuje, czy dana inwestycja spełnia wymogi specustawy, z uwagi na to, że specustawa nie daje organom nadzoru budowlanego kompetencji do weryfikowania, czy dana inwestycja ma związek z przeciwdziałaniem COVID-19.
Z komunikatów wydanych przez Wójta Gminy Stare Babice wynika, że zostało złożone zawiadomienie do Prokuratury Rejonowej w Pruszkowie o możliwości popełnienia przestępstwa w postaci składania fałszywych oświadczeń. Należy jednak zwrócić uwagę, że warunkiem ponoszenia odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań jest, aby przyjmujący zeznanie, działając w zakresie swoich uprawnień, uprzedził zeznającego o odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznanie lub odebrał od niego przyrzeczenie (art. 233 § 2 kodeksu karnego). Konieczne jest również, aby ustawa upoważniała organ prowadzący postępowanie – w naszym przypadku organ uprawniony od odbioru zawiadomienia o rozpoczęciu inwestycji prowadzonej na podstawie art. 12 specustawy - do przyjmowania zeznań pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Takiego uprawnienia specustawa organom nie przyznała.
Adwokat Martyna Dyga Radzikowski, Szubielska i Wspólnicy sp.k.
