Rz: Gminy zobowiązane są do zaspokajania potrzeb lokalowych osób zamieszkałych na ich terenie. Większość z nich nie ma jednak ani mieszkań ani środków na ich budowę. Czy sposobem na rozwiązanie tego problemu może być partnerstwo publiczno-prywatne?
Tomasz Korczyński, adwokat: Tak, partnerstwo publiczno-prywatne może być pozytywną odpowiedzią na wyzwanie, przed jakim stają władze publiczne w Polsce – jak, w obliczu ograniczonych możliwości budżetowych sektora publicznego, zaspokajać potrzeby oraz rosnące oczekiwania społeczne w zakresie dostępności usług mieszkaniowych. Oczywiście nie należy traktować PPP jak złotego środka, panaceum. Jest ono tylko jednym z wielu narzędzi, które akurat w przypadku mieszkalnictwa znakomicie sprawdziło się w wielu państwach na świecie.
Może Pan podać przykłady takich inwestycji w Europie? Czy w Polsce powstały już domy budowane w formule PPP?
W Europie, w sektorze mieszkalnictwa PPP rozwija się dynamicznie w Wielkiej Brytanii, Niemczech, Belgii i we Włoszech. W Polsce dotychczas tylko w Oławie udało się zamknąć taki projekt. W toku są trzy kolejne postępowania: w Rudzie Śląskiej, Pleszewie oraz w Toruniu. Trzymajmy kciuki za ich sukces i realizację.
Jakie są zalety budowania lokali komunalnych w formule PPP?
Przede wszystkim strona publiczna uzyskuje dostęp do prywatnego kapitału – co w warunkach ogromnych potrzeb infrastrukturalnych oraz ograniczonych zasobów własnych, umożliwia przyspieszenie pozyskania nakładów na rozwój infrastruktury.
PPP jest też tańsze niż tradycyjna forma realizacji inwestycji, gdzie w ramach zamówień publicznych oddzielnie zlecane są podmiotom prywatnym poszczególne fazy realizacji przedsięwzięcia tj. projektowanie, budowa, zarządzanie, eksploatacja. PPP pozwala osiągnąć oszczędności rzędu 15-17 proc., co potwierdzają przykłady z Wielkiej Brytanii i Australii. Projekty PPP są realizowane szybciej i sprawniej niż w metodzie tradycyjnej, w której jedynie 30 proc. inwestycji zostaje ukończonych zgodnie z ustanowionym harmonogramem, a 27 proc. zgodnie z zaplanowanym budżetem (przykłady Wielkiej Brytanii i Australii).
Jakość usług dostarczanych przez partnera prywatnego jest wyższa, niż gdyby to podmiot publiczny sam realizował zadanie, co wynika ze zwiększonego dostępu podmiotów prywatnych do innowacyjnej wiedzy (również tej płynącej z zagraicznych doświadczeń) oraz efektów skali.
Kolejną przewagą jest możliwość podziału ryzyk między partnera publicznego i prywatnego – każdy z nich odpowiada za ryzyka, z którymi radzi sobie lepiej, czyli taniej, wydajniej, szybciej.
Trzy dostępy do treści rp.pl w ramach jednej prenumeraty
A jakie są pułapki takich inwestycji?
Po pierwsze koszt pozyskania kapitału bywa zazwyczaj wyższy dla podmiotu prywatnego, ze względu na ratingi kredytowe przyznawane przez banki i agencje ratingowe. Nie zawsze jednak oznacza to, że całkowite koszty projektu PPP będą wyższe niż te występujące przy metodach tradycyjnych, o czym wspomniałem wymieniając korzyści PPP.
Po drugie inwestycje PPP są często skomplikowane i czasochłonne, w szczególności jeśli chodzi o etap przygotowawczy do samej inwestycji, tj. analizy dokonywane jeszcze przed uruchomieniem postępowania. Realizacja inwestycji opartej o model PPP wymaga doświadczenia i specjalistycznej wiedzy, tj prawnej, technicznej ale i związanej z inżynieria finansową. Dotyczy to w szczególności urzędników po stronie publicznej, ale i strony prywatnej. Dlatego tak ważne jest wsparcie eksperckie, w sytuacji gdy takich kompetencji brak.
Od czego powinna zacząć gmina, która chciałaby budować lokale komunalne z partnerem prywatnym?
Powinna powołać zespół odpowiedzialny za realizację projektu. Osoby wchodzące w jego skład będą zatwierdzały wyniki kolejnych etapów prac oraz będą odpowiedzialne za przygotowanie i przeprowadzenie procedury wyboru partnera prywatnego.
Pierwszym etapem jest opracowanie analiz dotyczących zasadności, możliwości i metod zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych m.in.: diagnoza potrzeb lokalnej społeczności i zadań, jakie z tego wynikają dla podmiotu publicznego, a także wstępne wyznaczenie lokalizacji przedsięwzięcia (jeżeli podmiot publiczny dysponuje odpowiednią nieruchomością – przeprowadzenie oceny jej stanu prawnego).
Dopiero jeżeli analizy prawne, techniczne oraz ekonomiczno-finansowe wskażą formułę PPP jako najkorzystniejszą formę realizacji projektu, wszczyna się postępowanie na wybór partnera prywatnego.
Wcześniej, przed wszczęciem postępowania, rekomendowane jest również przeprowadzenie procedury testowania rynku, którego celem jest wstępne określenie poziomu potencjalnego zainteresowania sektora prywatnego planowanym przedsięwzięciem inwestycyjnym.
W jaki sposób można wybrać partnera prywatnego?
Przepisy ustawy o PPP co do zasady nie zawierają szczegółowych postanowień proceduralnych odnoszących się do wyboru partnera prywatnego. W myśl art. 4 tej ustawy, do wyboru partnera prywatnego stosuje się: przepisy ustawy o koncesji, przepisy prawa zamówień publicznych (PZP) albo procedurę określoną przez podmiot publiczny, gwarantującą zachowanie uczciwej konkurencji oraz przestrzegania zasad równego traktowania, przejrzystości i proporcjonalności, przy odpowiednim uwzględnieniu przepisów ustawy o PPP.
Wybór odpowiedniej procedury uzależniony został od rodzaju wynagrodzenia partnera prywatnego. Jeżeli jest nim prawo do pobierania pożytków z przedmiotu partnerstwa publiczno-prywatnego albo przede wszystkim to prawo wraz z zapłatą sumy pieniężnej, do wyboru partnera prywatnego i umowy o PPP stosuje się przepisy ustawy o koncesji, a w innych przypadkach – przepisy PZP. Podmiot publiczny nie może dowolnie wybrać procedury wyboru partnera prywatnego, gdyż jest w tym zakresie związany przesłankami wskazanymi w art. 4 ustawy o PPP.
Gdy partner zostanie już wybrany, w jakiej formie realizowana jest taka inwestycja? Czy gmina zawsze zawiera spółkę z inwestorem? Czy są inne formy prawne takich wspólnych przedsięwzięć?
Podstawą inwestycji w formule PPP jest zawarcie umowy o PPP, której przedmiotem jest wspólna realizacja projektu (w tym przypadku mieszkaniowego) przez podmiot publiczny i partnera prywatnego, oparta o ustalony podział zadań i ryzyk. Sama umowa o PPP może przewidywać, iż w celu jej wykonania podmiot publiczny i partner prywatny zawiążą spółkę celową (art. 14 ustawy o PPP). Podkreślam, może ale nie musi. Ustawa pozostawia stronom dowolność takiego rozwiązania. Istotne jest jednak to, że w obecnym stanie prawnym spółka może być zawiązana dopiero po podpisaniu umowy o PPP, a co za tym idzie jest narzędziem wykonawczym w stosunku do niej.
W mieszkaniowym modelu PPP partner prywatny odpowiada za projektowanie, budowę i finansowanie przedsięwzięcia. Wybudowane mieszkania komunalne są wynajmowane w zamian za czynsz płacony partnerowi prywatnemu.
Najemcami są osoby, które wskaże władza publiczna lub/i tymi, które spełniają kryteria dochodowe. Stawki czynszów (umiarkowane) określa podmiot publiczny.
Model płatności, czyli sposób wynagradzania partnera prywatnego, opiera się głównie na wypłacie subsydiów do czynszów płaconych przez lokatorów przez podmiot publiczny partnerowi prywatnemu.
Wybór formuły PPP przy budowie mieszkań na wynajem o umiarkowanych czynszach powinien być uwarunkowany analizą, czy jest ona bardziej korzystna dla podmiotu publicznego od formuły tradycyjnej. Realizacja przedsięwzięcia polegającego na budowie mieszkań czynszowych przy zastosowaniu formuły PPP nie jest bowiem automatycznie ani tańsza, ani łatwiejsza. Może mieć jednak wiele zalet o czym już wspomniałem.
Co powinno się znaleźć w umowie PPP?
W ustawie o partnerstwie publiczno-prywatnym nie zamieszczono szczegółowych zobowiązań uczestników partnerstwa, które powinny się znaleźć w takiej umowie. Jednak, jako essentiali negoti umowy o PPP można wskazać po pierwsze - zobowiązanie partnera prywatnego do realizacji przedsięwzięcia za wynagrodzeniem, a także sfinansowanie przedsięwzięcia w całości lub w części. Po drugie - zobowiązanie partnera publicznego do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia, w szczególności przez wniesienie wkładu własnego oraz zapłatę w całości lub części wynagrodzenia. Po trzecie - ponoszenie przez obie strony części ryzyka. I po czwarte - prawo do kontroli przez podmiot publiczny postępów w realizacji przedsięwzięcia.
Jaki może być podział ryzyk między stronami?
Podział zadań i ryzyk jest jedną z cech charakterystycznych przedsięwzięć PPP. Tradycyjnie wyróżnione są trzy główne rodzaje ryzyk: ryzyko budowy, ryzyko dostępności i ryzyko popytu. Ustawa o PPP nie narzuca ram w podziale zadań i ryzyk między podmiot publiczny i partnera prywatnego. Głównym postulatem dotyczącym planowanego podziału zadań i ryzyk jest takie ich uregulowanie, by dane ryzyko ponosiła ta strona umowy o PPP, która jest w stanie lepiej nim zarządzać.
W przedsięwzięciach PPP w sektorze mieszkaniowym modelowy podział zadań i ryzyk zakłada, że po stronie partnera leży większa część ryzyka budowy i ryzyka dostępności, natomiast ryzyko popytu w większej części ponoszone jest przez podmiot publiczny.
Jakie są formy finansowania takiej inwestycji? Czy podmiot ją realizujący może korzystać z dotacji unijnych na ten cel lub np. preferencyjnych kredytów z Banku Gospodarstwa Krajowego?
Partner prywatny w ramach zobowiązania do współdziałania w osiągnięciu celu przedsięwzięcia powinien ponieść w całości lub w części wydatki na ten cel lub zobowiązać się do ich poniesienia przez osobę trzecią. Takie zobowiązanie partnera prywatnego jest jednym z kluczowych elementów PPP odróżniającym je od tradycyjnych zamówień publicznych, determinuje bowiem specyficzną dla PPP strukturę finansowania przedsięwzięcia.
Z art. 7 ust. 1 ustawy o PPP wynika, że do tzw. elementów przedmiotowo istotnych (essentialia negotii) umowy o partnerstwie publiczno-prywatnym należy zaliczyć zobowiązanie partnera prywatnego do poniesienia, co najmniej w części, wydatków na realizację przedsięwzięcia. Poza tym partner prywatny może spełnić powyższe zobowiązanie samodzielnie lub poprzez zapewnienie poniesienia wydatków na realizację przedsięwzięcia przez osobę trzecią (w praktyce jest najczęściej spotykane rozwiązanie). Nie ma też przeszkód formalnych aby podmiot publiczny przejął w części obowiązek oraz związane z nim ryzyko pozyskania finansowania niezbędnego dla tego przedsięwzięcia.
Inwestycje realizowane w formule PPP zasadniczo są finansowane poprzez wykorzystanie formuły tzw. project finance (finansowanie pozabilansowe, oparte o przepływy pieniężne generowane przez przedsięwzięcie inwestycyjne, będące przedmiotem finansowania, które realizowane jest przez specjalnie powołaną do tego spółkę celową). W formule project finance partner prywatny (a w zasadzie specjalnie powołana przez niego spółka celowa) odpowiada za zapewnienie źródeł finansowania przedsięwzięcia, z zastrzeżeniem, że część środków pieniężnych na realizację przedsięwzięcia może pochodzić od podmiotu publicznego.
Najczęściej partner prywatny zapewnia środki finansowe na realizację przedsięwzięcia posiłkując się długiem (kredyt bankowy) oraz zapewniając własne środki – wkład własny (equity). W zdecydowanej większości przedsięwzięć PPP w zakresie struktury finansowania przeważa dług, a więc środki pozyskiwane u instytucji finansujących, najczęściej z banków w formie kredytu. W przypadku przedsięwzięć PPP realizowanych w sektorze mieszkaniowym jednym z dodatkowych źródeł finansowania tego rodzaju projektów mogą być środki pozyskane z dotacji unijnej, które są wnoszone przez podmiot publiczny w formie wkładu własnego w realizację przedsięwzięcia.
Ile czasu potrzeba na sfinalizowanie takiego przedsięwzięcia?
Z dotychczasowych doświadczeń wynika, iż całość procesu, zazwyczaj poprzedzonego określonymi analizami prawno-organizacyjnymi, zamyka się w dwunastu miesiącach, oczywiście mówimy o czasie niezbędnym do wyboru partnera prywatnego.
—rozmawiała Teresa Siudem
CV
Tomasz Korczyński, adwokat, współkierujący praktyką partnerstwa publiczno-prywatnego w warszawskim biurze Dentons. Doradca prawny w Fundacji Centrum PPP. Był ekspertem Komisji Sejmowej „Przyjazne Państwo" ds. związanych z nowelizacją ustawy o PPP. Współautor książki „Partnerstwo Publiczno-Prywatne w mieszkalnictwie. Poradnik" (Kancelaria Prezydenta RP, 2015).
