Urzędnicy? nie mogą naginać przepisów

Wnikliwe kontrole spółek rejestrujących działalność gospodarczą, odmowy nadawania numeru NIP firmom korzystającym z tzw. wirtualnych biur, straszenie przedsiębiorców wezwaniami do ujawniania obrotów – to przykłady działań fiskusa, które opisywaliśmy w ostatnich miesiącach. Co się dzieje?

Prof. Adam Mariański: Urzędy szukają wpływów do budżetu. I wybrały najprostszy sposób – zaostrzenie polityki wobec podatników. Zniechęcając przy okazji do prowadzenia biznesu w Polsce. Trudno inaczej ocenić kontrole od razu, na starcie działalności, czy odmawianie nadania numeru NIP tylko dlatego, że chcemy zarejestrować siedzibę w lokalu wspólnym dla kilku firm.

Nie można też oprzeć się wrażeniu, że fiskus robi się coraz bardziej agresywny i próbuje wykorzystywać niedoskonałości przepisów. Choćby te o wyjątkach od limitów prowadzenia kontroli u przedsiębiorców. Urzędy kontroli skarbowej zamiast kontroli podatkowej wszczynają postępowania kontrolne i nie przejmują się ograniczeniami czasu ich trwania. Prowadzi to do powszechnej opinii o uciążliwości kontaktów z fiskusem.

Ale bez kontroli trudno walczyć z nadużyciami i szarą strefą. Czy urzędnicy mają ich zaprzestać?

Absolutnie nie. Szwankuje jednak system typowania podmiotów do kontroli. Urzędy często działają po omacku, licząc na to, że przy okazji zmasowanych, chaotycznych akcji – takich choćby jak opisywane przez „Rzeczpospolitą" wysyłanie wezwań w sprawie kas rejestrujących – uda się złapać nieuczciwych. To marnowanie czasu i sił urzędników. Oczywiste jest, że nie uda się sprawdzić wszystkich podatników, trzeba więc skoncentrować się na najważniejszych sprawach. I nie można omijać przepisów. Wspomniane wezwania do ujawniania obrotów ewidentnie były wysyłane bez podstawy prawnej, bo takich informacji można żądać wyłącznie w trakcie kontroli albo postępowania podatkowego. Zresztą wszczęcie tych procedur nie gwarantuje podatnikom, że ich praw będzie się przestrzegać.

Jakie mogą być konsekwencje naginania przepisów przez urzędy?

Opłakane dla budżetu, czego jaskrawym przykładem jest sprawa przychodów z tzw. nieujawnionych źródeł. Trybunał Konstytucyjny oprócz zakwestionowania samych przepisów zanegował też metody działania fiskusa – przede wszystkim praktykę przerzucania na podatnika ciężaru dowodzenia. Urzędnicy nie mogą wymagać od osoby, która od 30 lat pracuje, aby udokumentowała, że przez ten okres zebrała oszczędności na zakup mieszkania. Przepisy nie nakładają na podatników obowiązku przechowywania dowodów osiągania dochodów z całego życia. Trybunał wskazał również na konieczność rozstrzygania wątpliwości na korzyść podatnika (in dubio pro tributario). Ta zasada była w postępowaniach w sprawie nieujawnionych źródeł przychodu często łamana. Śmiem twierdzić, że gdyby nie te proceduralne nadużycia, cała sprawa w ogóle nie trafiłaby przed Trybunał. A tak Skarb Państwa będzie musiał oddać wiele milionów, a cała instytucja podatku od nieujawnionych dochodów stała się martwa. Jak widać, naginanie prawa okazało się dla skarbówki zupełnie nieopłacalne.

Rozumiem, że postuluje pan przyjaźniejsze podejście do podatnika i współpracę zamiast walki. Czy jest to możliwe?

Tak, czego dowodzą przykłady innych państw. Jeśli holenderski podatnik pójdzie po informację do swojego urzędu, to jest pewny, że stosując się do niej, nie będzie miał kłopotów. Urzędnikom też bowiem zależy na tym, aby się prawidłowo rozliczył. A u nas? Przypomina mi się sprawa niemieckiego przedsiębiorcy, który miał kontrolę. Nie wykazała żadnych nieprawidłowości. Jakież było jego zdziwienie, kiedy kontrolerzy po roku przyszli jeszcze raz i zakwestionowali jego rozliczenie. Okazało się, że protokół z poprzedniej kontroli ich nie wiąże. A poglądy urzędników ewoluują. Nie ma gwarancji, że pracownik jednego urzędu podzieli opinię kontrolera z innego.

Czy antidotum na takie sytuacje nie są indywidualne interpretacje?

Indywidualne interpretacje dają pewne gwarancje podatnikom, nie rozwiązują jednak systemowego problemu, jakim jest brak zaufania do organów skarbowych. Przede wszystkim dlatego, że skarbówka bardzo opieszale reaguje na niekorzystne dla niej orzecznictwo sądowe. Tak więc przedsiębiorca, który chce uzyskać pozytywną wykładnię przepisów, musi iść z interpretacją do sądu. A czas na podjęcie decyzji gospodarczych leci. Kolejne problemy – interpretacje są niejednolite, często zmieniane, nie można ich uzyskać w każdej sprawie. Mimo to mamy ich jednak najwięcej w całej Europie. I właśnie to pokazuje, że podatnicy nie ufają państwu.

Niejednolitość – ten zarzut można też chyba postawić orzecznictwu sądowemu?

Tak, coraz trudniej o stabilną linię orzeczniczą. To dodatkowo potęguje zamieszanie. Niedawno reprezentowałem przed Naczelnym Sądem Administracyjnym fundusz inwestycyjny, który wystąpił z wnioskiem o interpretację w sprawie rozliczania umarzanych przez spadkobierców jednostek uczestnictwa. Urzędy skarbowe twierdzą, że podczas ich zbycia nie można odliczać kosztów nabycia poniesionych przez spadkodawcę. NSA stanął po stronie podatników, szkopuł jednak w tym, że inne orzeczenia, wydawane w analogicznych sprawach, są niekorzystne. Jeden fundusz może więc stosować korzystne dla podatników zasady rozliczenia, inne ryzykują sporem z fiskusem, który nie wiadomo, jak się skończy.

Czy w takich sprawach nie powinien reagować minister finansów, wydając interpretacje ogólne?

Powinien, ale robi to zbyt rzadko. Przykładowo, przez wiele lat toczył się spór o rozliczenie kosztów remontu zwracanych właścicielom mieszkań przez spółdzielnie. Fiskus twierdził, że uzyskują oni przychód, który powinni wykazać w zeznaniu rocznym. Mimo przegranych w sądach nie zmieniał zdania. Dopiero niedawno minister finansów ustąpił i wydał korzystną dla podatników interpretację ogólną. Długi upór fiskusa jest zupełnie niezrozumiały, tym bardziej że to mało istotna z punktu widzenia budżetu kwestia. Miliony kosztuje natomiast zaangażowanie setek urzędników w takie sprawy. Pozytywnym przykładem – niestety jednym z niewielu – jest sprawa darowizn w najbliższej rodzinie (tzw. zerowej grupie podatkowej). Urzędy twierdziły, że nie przysługuje zwolnienie z podatku, jeśli pieniądze nie wpłynęły na konto obdarowanego, ale na rachunek innego podmiotu, np. dewelopera. Na szczęście minister finansów szybko wydał interpretację ogólną, w której zapewnił, że taki przepływ środków pieniężnych nie odbiera prawa do zwolnienia.

Niedawno weszły w życie przepisy nakazujące poinformowanie podatnika o wszczętym w jego sprawie postępowaniu karnym skarbowym, które zawiesza bieg terminu przedawnienia. Dzięki temu fiskus nie może potajemnie przedłużać terminu na wymierzenie podatku. Czy to polepszyło sytuację podatników?

Tak, ale zwróćmy uwagę, że przepisy zostały znowelizowane dopiero po interwencji Trybunału Konstytucyjnego. Stwierdził on, że zasada zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa wymaga poinformowania podatnika o zawieszeniu biegu terminu przedawnienia. Nie rozwiązuje to jednak całego problemu. Urzędy wszczynają bowiem postępowania karne skarbowe, nawet jeżeli nie ma wystarczających dowodów popełnienia czynu zabronionego. Chodzi im wyłącznie o uniknięcie przedawnienia podatku. Jest to wykorzystywanie przepisów karnych do naprawiania niewydolnego systemu kontroli. Urzędy często rozpoczynają kontrole podatników w ostatniej chwili i robią wszystko, aby zobowiązanie się nie przedawniło. Poza wszczęciem postępowania karnego skarbowego mają też inne sposoby. Przykładowo mogą wydać decyzję wymiarową i na jej podstawie wszcząć egzekucję. Jest to możliwe, jeśli do przedawnienia zostało mniej niż trzy miesiące. Oto przykład. Spółka dostała decyzję 21 grudnia (dziesięć dni przed przedawnieniem), a tego samego dnia urząd zajął jej rachunek bankowy. Tak że nawet nie miała szans, żeby wymierzony w decyzji podatek zapłacić.

Jak zapobiec takim sytuacjom?

Potrzebna jest zmiana przepisów. Można oczywiście zostawić zasadę, że zobowiązanie podatkowe przedawnia się po upływie pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności daniny. Powinno się jednak wprowadzić zastrzeżenie, że urząd ma np. trzy lata na wszczęcie postępowania, tak aby nie robił tego pod koniec pięcioletniego okresu. Ustawodawca powinien też pomyśleć o zmianie przepisów pozwalających na wielokrotne przerywanie biegu terminu przedawnienia. Umiejętne ich stosowanie przez urzędy powoduje, że podatek może się nigdy nie przedawnić. Zwrócił na to też uwagę Trybunał Konstytucyjny w niedawnym wyroku dotyczącym zobowiązań zabezpieczonych na hipotece podatnika.

Ale czy zmiana przepisów poprawi relacje między fiskusem a podatnikiem?

Prawidłowa legislacja to podstawowy warunek dobrego funkcjonowania systemu podatkowego. Drugi to zmiana podejścia organów skarbowych. Konieczne jest porzucenie obecnego konfrontacyjnego stylu prowadzenia postępowań podatkowych. W ślad za tym powinno pójść przywrócenie roli sądów administracyjnych, którą jest kontrola działań urzędów i ochrona praw stron prowadzonych przez nie postępowań. Ostatnio obserwujemy w orzecznictwie tendencje do dokonywania wykładni na korzyść fiskusa, nawet gdy prowadzi to do odmiennych rezultatów od korzystnej dla podatnika wykładni językowej. Zamiast jednak kreować nowe obowiązki podatników, sądy powinny skierować swój wysiłek na wyeliminowanie praktyk omijania prawa, zwłaszcza proceduralnego, przez organy skarbowe. Inaczej może się to skończyć tak jak w sprawie dochodów z nieujawnionych źródeł przychodu – interwencją Trybunału Konstytucyjnego.

CV