Jak zmienić lub nadać nazwę ulicy

Nazwę nowo wybudowanych ulic nadaje rada gminy w drodze uchwały. Organ ten może też nazwać ogólnodostępną drogę wewnętrzną, jeżeli zgodzi się na to jej właściciel. Chociaż ustawa o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) nie formułuje obowiązku przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, najczęściej podjęcie uchwały poprzedza zebranie uwag członków wspólnoty. Opinie w tej sprawie nie są wiążące dla rady.

O ile nadanie nazwy ulicy nie wywołuje wśród mieszkańców emocji, o tyle jej zmiana może doprowadzić nawet do uchylenia uchwały. Ze zmianą bowiem wiążą się wymierne koszty (piszemy o tym poniżej). Dlatego osoba zainteresowana może skutecznie zaskarżyć gminny akt do sądu administracyjnego, a ten może stwierdzić jego nieważność.

Względna swoboda

Nadawanie nazw ulicom w gminach nie jest przywilejem, lecz obowiązkiem gmin (wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1806/04). Dysponują one przy tym znaczną dowolnością w kwestii nazewnictwa. Brak jest w tym zakresie szczegółowych regulacji. Wyjątkiem jest ustawa z 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym. Jej art. 12 ust. 1 pkt 2 przewiduje, że dopuszczalne jest używanie dodatkowych tradycyjnych nazw ulic w języku mniejszości obok nazw ulic w języku polskim. Dotyczy to jednak tylko jednostki samorządowej wpisanej do prowadzonego przez ministra administracji cyfryzacji rejestru gmin, na których obszarze używane są nazwy w języku mniejszości. Określenia te mogą być stosowane wyłącznie po nazwie w języku polskim i nie mogą być używane samodzielnie.

Dodatkowe oznaczenia umieszczane na znakach i tablicach są zapisane literami alfabetu właściwego dla języka danej mniejszości narodowej lub etnicznej albo dla języka regionalnego z uwzględnieniem specyficznych dla tego alfabetu znaków diakrytycznych. Powinny one być jednak umieszczane pod nazwami w języku polskim. Nie mogą nawiązywać do określeń z okresu 1933–1945 nadanych przez władze Trzeciej Rzeszy Niemieckiej lub Związku Socjalistycznych Republik Radzieckich.

Drogi wewnętrzne

Obowiązek rady gminy do nadawania określeń ulicom wynika z art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. Zgodnie z jego treścią do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach herbu gminy, nazw ulic i placów będących drogami publicznymi lub nazw dróg wewnętrznych w rozumieniu ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: u.d.p.), a także wznoszenia pomników. W związku z tym może powstać wątpliwość, czy uprawnienie rady rozciąga się także na drogi wewnętrzne, które jednak nie mają charakteru publicznego. Za taką uważa się drogę zaliczoną na podstawie u.d.p. do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub w innych przepisach szczególnych. Natomiast drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w ich pasie drogowym.

Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 11 kwietnia 2005 r. (sygn. akt II OPS 2/05) u.d.p., art. 8 zawiera definicję „ulicy". Pojęcie to należy rozumieć jako drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Sformułowanie to, jak i jego definicja, nie zawiera dodatkowego wyrazu „publiczna". Zatem zdaniem NSA obejmuje ono swoim zakresem także ulice, które nie są drogami publicznymi. Pod warunkiem jednak, że są one ogólnodostępne. Nie chodzi więc o drogi wewnętrzne, które takiej cechy nie posiadają, np. dojazdy do gruntów rolnych czy drogi dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców.

Przykład

Rada miejska uchwałą nadała ulicy nazwę – Ogrodowa. Marian Z. wniósł skargę do sądu, zarzucając radzie, że działka ewidencyjna nr 22 służy jako dojazd do łąk dla właścicieli działek rolnych na czas trwania zwozu siana. Wskazał, że jest właścicielem działki nr ewidencyjny 1099, w skład której wchodzi część drogi. Podkreślił, że podjęta uchwała narusza jego prawo własności. Sąd przyznał rację skarżącemu, dlatego stwierdził jej nieważność. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, aby działka nr ewidencyjny 22 należała do którejkolwiek z kategorii dróg publicznych (brak stosownej uchwały zaliczającej do określonej kategorii dróg). Z kolei, aby stwierdzić, czy jest ona drogą wewnętrzną, obowiązkiem rady było wykazanie, że ta działka ma cechę ogólnej dostępności. Ze skargi Mariana Z. wynikało, że nie miała ona takiego charakteru (na podstawie wyroku WSA w Kielcach z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Ke 1069/05).

Rozważając znaczenie aktu nadania nazwy ulicy, NSA sformułował następujące wnioski:

- nazwa ulicy ma znaczenie z punktu widzenia zadań i kompetencji administracji publicznej, zwłaszcza w zakresie prowadzenia różnego rodzaju ewidencji i planowania przestrzennego (nazwa ulicy pełni przede wszystkim funkcje porządkujące i ewidencyjne),

- nazwa ta ma także znaczenie z punktu widzenia realizacji przez jednostkę praw publicznych (adres), niekiedy uzależnia korzystanie z nich (np. z czynnego prawa wyborczego),

- ustawowe określenie ulicy odnoszone jest zarówno do ulic publicznych, jak i niepublicznych,

- jeśli gmina ma status miasta, to jest podzielona na ulice, które muszą mieć nazwy. W innych gminach wymaganie nazwy odnosi się do miejscowości, w których istnieje podział na ulice.

Potrzebna akceptacja

Z art. 8 ust. 1a u.d.p. wynika, że podjęcie przez radę gminy uchwały w sprawie nadania nazwy drodze wewnętrznej wymaga uzyskania pisemnej zgody właścicieli terenów, na których jest ona zlokalizowana.

Przykład

Uchwałą rady miejskiej określona została nazwa ulicy. Wcześniej nie wystąpiono do właścicieli działek, na których jest ona zlokalizowana. Powołując się na ten fakt, Adam C. wniósł skargę do sądu. Ten stwierdził, że brak pisemnej zgody właścicieli na podjęcie uchwały oznacza ewidentne naruszenie art. 8 ust. 1 u.d.p. Dlatego sąd uznał, że żądanie Adama C. jest zasadne, i stwierdził nieważność uchwały w oparciu o art. 101 u.s.g.

Rada gminy może nadawać nazwy ulicom przewidzianym miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, ale jeszcze niezaliczonym formalnie do dróg publicznych. Tak orzekł WSA w Poznaniu w wyroku z 12 marca 2014 r. (sygn. akt II SA/Po 73/14). Zdaniem tego sądu wcześniej gmina musi jednak ustalić, które z terenów objętych projektowaną uchwałą są jej własnością, a tym samym mogą zostać uznane za drogi publiczne, a które zaś pozostają przedmiotem własności innych podmiotów i jako przeznaczone pod drogi wewnętrzne wymagają, w celu nadania im nazw, uzyskania od ich właścicieli zgody, o której mowa w art. 8 ust. 1a u.d.p.

Odmienny pogląd wyraził NSA w wyroku z 29 czerwca 2011 r. (sygn. akt II OSK 633/11), wskazując, że warunkiem koniecznym realizacji kompetencji nadawania nazw ulicom jest ich status drogi publicznej. W odniesieniu do dróg niepublicznych wymagana jest dodatkowo zgoda właścicieli terenów. Musi to być droga już zbudowana, a nie droga, której jeszcze nie ma i której status jest niejasny. Chodzi o sytuację, gdy gmina nie jest jeszcze właścicielem gruntów, które będą zajęte pod drogę.

Niezbędne wydzielenie

Zdaniem NSA wyrażonym w wyroku z 27 października 2011 r. (sygn. akt II OSK 1742/11) nie można nadać nazwy ulicy pasowi gruntu, który nie jest wydzielony liniami granicznymi. Droga to budowla przeznaczona do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym rozumianym jako grunt wydzielony liniami granicznymi. Tym samym warunkiem koniecznym do podjęcia przez organ gminy uchwały w sprawie nazwy ulicy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 13 u.s.g. jest – w ocenie NSA – uznanie określonego pasa gruntu za drogę w rozumieniu art. 4 pkt 2 u.d.p., czyli jego wydzielenie liniami granicznymi.

Przykład

Barbara L. jest właścicielką działek i posiada pozwolenie na budowę na nich domów jednorodzinnych. Według decyzji o warunkach zabudowy dla tej inwestycji obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać drogą wewnętrzną ze zjazdem z drogi gminnej. Barbara L. wystąpiła do rady miejskiej o nadanie nazwy drodze wewnętrznej. Wniosek uzasadniła tym, że istnieje potrzeba wydzielenia nowej ulicy do nowo budowanych budynków jednorodzinnych i potrzeba nadania czytelnej oraz jednoznacznej numeracji. Do wniosku dołączyła kopię mapy ewidencji gruntów z zaznaczonym kolorem czerwonym przebiegiem proponowanej ulicy. W odpowiedzi burmistrz poinformował zainteresowaną, że nadanie nazwy ulicy będzie możliwe dopiero po wydzieleniu pasa gruntu liniami granicznymi (na podstawie wyroku WSA w Białymstoku z 14 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SAB/Bk 14/11).

Podjęcie uchwały w sprawie zmiany nazwy ulicy zwyczajowo poprzedzone jest pewną formą konsultacji ze społecznością lokalną, której podejmowana decyzja będzie dotyczyła, jednak jej wyniki nie wiążą rady gminy.

W orzecznictwie wielokrotnie się wypowiadano na temat udziału społeczności lokalnej w nadawaniu nazw i zmiany ulic. Pojawił się też pogląd, iż brak zgody mieszkańców wsi nie ma wpływu na podjęcie przez radę gminy uchwały o nadaniu nazw ulicom będącym drogami publicznymi lub wewnętrznymi. Nawet podjęcie tej uchwały bez konsultacji społecznych jej treści z mieszkańcami nie stanowiłoby naruszenia prawa, skoro żaden przepis prawa nie zobowiązuje do ich przeprowadzenia (wyrok WSA w Olsztynie z 14 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 176/09).

Potrzebę konsultacji dostrzegł NSA w wyroku z 29 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 631/12), wskazując na konieczność wzięcia pod uwagę kosztów, jakie poniosą mieszkańcy w związku ze zmianą nazwy ulicy. Zdaniem NSA rada gminy ma swobodę w ustalaniu i zmianie nazwy ulicy, ale z konsekwencjami takich działań musi się liczyć. Podejmując uchwałę prowadzącą do obciążenia osób fizycznych i prawnych – zwłaszcza podmiotów gospodarczych – kosztami wprowadzenia w życie uchwały, rada powinna wnikliwie rozważyć także tę kwestię.

Jak wskazał WSA w Lublinie w wyroku z 6 grudnia 2011 r. (sygn. akt III SA/Lu 321/11), zmiana nazewnictwa ulic dotyczy części mieszkańców wspólnoty, a sposób rozstrzygnięcia tej sprawy ma istotny wpływ na funkcjonowanie gminy i warunki życia jej mieszkańców i zaspokajanie ich potrzeb. Zmiana nazwy ulic wywiera poważny bezpośredni wpływ zarówno na prywatną sferę ich życia, jak i sferę związaną z funkcjonowaniem w społeczeństwie. Wiąże się z konkretnymi uciążliwościami mającymi postać obowiązków prawnych łączących się także z wydatkami. Wiąże się z obowiązkiem dokonania zmian we wszelkich dokumentach zawierających adres zamieszkania, jak dowody osobiste, zawiadomienia o zmianie adresu urzędów i instytucji publicznych, jak na przykład urzędy skarbowe, Krajowy Rejestr Sądowy, organ koncesyjny. Ponadto osoby będące przedsiębiorcami oprócz dokonania zmian w rejestrach ewidencjonujących prowadzenie działalności gospodarczej zmuszone są ponieść koszty wymiany szyldów, przedruku ulotek reklamowych, aktualizacji stron internetowych, zgłoszenia zmian w bazach przedsiębiorców. Nie da się zatem zaprzeczyć, że kwestia zmiany nazwy ulicy to niewątpliwie ważna dla gminy i jej mieszkańców (w szczególności mieszkańców przedmiotowej ulicy) sprawa w rozumieniu art. 5a ust. 1 u.s.g. Zatem potrzebne jest przeprowadzenie konsultacji społecznych w tej sprawie.

Niejednolite stanowiska

Sporny w orzecznictwie jest charakter prawny uchwały rady gminy. Cześć sądów określa ją mianem aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 28 maja 1999 r., sygn. akt II SA 656/99, wyrok NSA z 20 lipca 2005 r., sygn. akt OSK 1806/04; wyrok NSA z 29 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 633/11). Pogląd ten dominuje także wśród przedstawicieli doktryny.

Inne sądy odmawiają jej cech powszechnie obowiązującego aktu (wyrok WSA w Poznaniu z 30 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1203/13, wyrok WSA w Gliwicach z 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Gl 692/10; wyrok WSA w Rzeszowie z 6 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Rz 295/08). Wydaje się, że w tej kwestii powinien się wypowiedzieć Naczelny Sąd Administracyjny i wydać wiążąca w tej sprawie uchwałę.

Rozstrzygnięcie tych wątpliwości nie ma charakteru wyłącznie teoretycznego. Ma to wpływ na obowiązek publikacji uchwały w dzienniku urzędowym właściwego wojewody. Decyduje o momencie wejścia jej w życie. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Do aktów prawa miejscowego zastosowanie ma rozporządzenie prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej".

podstawa prawna: art. 18 ust. 2 pkt 13 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. DzU z 2013 r. poz. 594 ze zm.)

podstawa prawna: art. 8 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. DzU z 2015 r. poz. 460)

podstawa prawna: art. 12 ust. 1 pkt 2, ust. 2, ust. 4–5 ustawy z 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (tekst jedn. DzU z 2015 r. poz. 573)

podstawa prawna: art. 4 ust. 1 ustawy z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. DzU z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.)