Służba Celna – rzecz o równym traktowaniu

W dniu 9 marca odbyło się wspólne posiedzenie sejmowych komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych, Finansów Publicznych oraz Polityki Społecznej i Rodziny w sprawie rozpatrzenia obywatelskiego projektu ustawy o zmianie ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin zwanej dalej „ustawą o emeryturach mundurowych". W praktyce chodzi o włączenie funkcjonariuszy celnych do systemu emerytalnego służb mundurowych związane z realizacją wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 marca 2015 r. sygn. K 39/13. W orzeczeniu tym Trybunał uznał m.in., iż art. 1, art. 18a ust. 1 i art. 18b ust. 1 ustawy o emeryturach mundurowych w zakresie, w jakim wśród osób uprawnionych do świadczeń emerytalnych pomijają funkcjonariuszy Służby Celnej, którzy wykonują zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 4 - 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej są niezgodne z art. 32 Konstytucji RP.

Stanowisko Trybunału oraz trwający proces legislacyjny stanowią okazję do refleksji dotyczącej Służby Celnej i równego traktowania funkcjonariuszy. Pomimo bowiem realizacji odpowiedzialnych i istotnych dla interesu publicznego zadań, Służba Celna od lat jest marginalizowana zarówno w doktrynie jak i środkach masowego przekazu, zaś w odczucie społecznym funkcjonariuszom celnym przysługują identyczne przywileje emerytalne jak funkcjonariuszom pozostałych służb mundurowych.

Dalsze rozważania wymagają więc zaprezentowania choć krótkiej charakterystyki tej formacji. Służba Celna została powołana do życia ustawą z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej. Była to pierwsza pragmatyka służbowa, zaś jej uchwalenie stanowiło realizację obietnicy złożonej przez Radę Ministrów funkcjonariuszom celnym w Porozumieniu z dnia 30 listopada 1998 r. ze związkami zawodowymi. W dokumencie tym zawarto obietnicę, iż „rząd RP przedłoży w Sejmie jako pilny, projekt ustawy o służbie celnej, w którym uprawnienia funkcjonariuszy, a w szczególności uprawnienia emerytalne będą uregulowane ustawowo na poziomie porównywalnym do innych służb mundurowych (np. Straży Granicznej)". Deklaracja ta nie znalazła jednak odzwierciedlenia zarówno w projekcie ustawy jak i pierwszej pragmatyce służbowej. Również kolejna - wciąż obowiązująca - ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej nie zagwarantowała funkcjonariuszom celnym włączenia w system „emerytur mundurowych", co oznacza, iż przechodzą oni na emeryturę na zasadach ogólnych (powszechny system emerytalny). Stan ten może budzić wątpliwości.

Służba Celna realizuje obecnie zadania nie tylko odnoszące się do tradycyjnej funkcji fiskalnej (wymiar i pobór należności celnych i podatkowych), ale przede wszystkim związane z ochroną takich wartości jak bezpieczeństwo Państwa oraz życie i zdrowie obywateli. Formacja ta zapobiega również praniu brudnych pieniędzy a także jest ważnym ogniwem w walce z wyzwaniami XXI w. tj. międzynarodowym terroryzmem oraz nielegalną migracją. W trakcie prowadzonych czynności kontrolnych funkcjonariusze celni systematycznie ujawniają nielegalnie przywożone do Polski: broń, amunicję, odpady, narkotyki, środki chemiczne, zabytki, towary podrobione i pirackie, skażony alkohol, materiały radioaktywne. W celu skutecznej realizacji zadań funkcjonariusze zostali wyposażeni w prawo użycia środków przymusu bezpośredniego oraz broni, a także podejmowania czynności operacyjno – rozpoznawczych (obserwacji), zaś ich obszar działalności obejmuje obszar całego kraju (przejścia graniczne, drogi, targowiska, etc.). Wykonywanie tak szeroko zakreślonych obowiązków służbowych nie byłoby możliwe bez szczególnych warunków pełnienia służby wynikających z administracyjnoprawnego stosunku służbowym w jakim pozostaje funkcjonariusz celny. Wstępując w szeregi Służby Celnej każdy obywatel musi podporządkować swoje życie rygorom służby. Nie może on umówić się z kierownikiem urzędu co do zakresu wykonywanych obowiązków, wysokości uposażenia, miejsca i czasu pełnienia służby, stanowiska i stopnia służbowego. Elementy te są określone wprost w przepisach prawa, a także doprecyzowane przez przełożonego. Na status prawny funkcjonariusza celnego wpływają także istotne ograniczenia jego praw takich jak wolności wyrażania poglądów politycznych, wolności zrzeszania, wolności komunikowania się, a także możliwości wykonywania dodatkowych zajęć zarobkowych.

Na uwagę zasługuje także zakres podległości służbowej funkcjonariusza. Chodzi o takie instytucje jak polecenia służbowe, ocena okresowa, opinia służbowa, rozmowa dyscyplinująca. Ich wspólnym mianownikiem jest jednostronny charakter związany z wolą kierownika urzędu przy jednoczesnym pozbawieniu funkcjonariusza możliwości skorzystania ze skutecznych środków zaskarżenia. Stosunek służbowy funkcjonariusza celnego nie różni się więc od relacji łączącej ze służbą funkcjonariuszy innych służb mundurowych w szczególności Straży Granicznej i Policji. Pełna dyspozycyjność, zależność od władzy służbowej, uciążliwe warunki służby, ryzyko utraty zdrowia i życia oraz zagrożenia bezpieczeństwa (przypadki napaści na funkcjonariuszy, gróźb, próby korumpowania, bezpodstawne oskarżenia o przyjęcia korzyści majątkowych) to tylko niektóre cechy charakterystyczne wynikające z pragmatyk służbowych.

Dotychczas poruszone aspekty problematyki stanowiły kanwę powołanego na wstępie wyroku Trybunału z dnia 3 marca 2015 r. Należy jednak odnotować, iż w ocenie Sądu nierówne traktowanie funkcjonariuszy ma miejsce w zakresie ograniczonym wyłącznie do tych funkcjonariuszy celnych, którzy realizują „zadania policyjne" związane z wykrywaniem oraz zwalczaniem przestępczości. Pogląd ten nie zasługuje na akceptację i oznacza de facto dodatkowe różnicowanie funkcjonariuszy w oparciu o kryterium aktualnie realizowanych zadań, które mogą się zmieniać w czasie. Taka sytuacja nie występuje w innych służbach mundurowych. Żaden funkcjonariusz nie tylko Służby Celnej ale także Policji czy Straży Granicznej nie został przypisany na stałe do stanowiska służbowego oraz miejsca pełnienia służby, lecz musi liczyć się z możliwością nagłego przeniesienia do realizacji innych zadań nawet kilkaset kilometrów od miejsca zamieszkania. Wynika to z prymatu interesu publicznego i potrzeb służby nad oczekiwaniami i aspiracjami funkcjonariusza. Potwierdzeniem tego były choćby masowe przeniesienia funkcjonariuszy celnych - w okresie poprzedzającym wejście Polski do UE - z zachodu i południa kraju do jednostek zlokalizowanych na granicy wschodniej. Jest to konsekwencją służbowego pracodawcy funkcjonariusza, którym w szerokim znaczeniu jest Państwo Polskie i to w jego imieniu pełni on służbę. Z art. 32 Konstytucji RP wynika nakaz równego traktowania tych podmiotów, które w równym stopniu charakteryzują się cechą relewantną. Oczywiście służby mundurowe nie tworzą jednolitej kategorii, lecz różnią się specyfiką i zadaniami. Jednak istotą analizowanego zagadnienia jest to, że funkcjonariusze celni podobnie jak funkcjonariusze pozostałych służb mundurowych chronią określone wartości konstytucyjne (bezpieczeństwo, życie, zdrowie), zaś stosunek służbowy w Służbie Celnej nie odbiega od stosunku służbowego funkcjonariuszy innych formacji. Nietrafnym jest więc dodatkowe faworyzowanie jedynie niektórych funkcjonariuszy służby mundurowej. Należy natomiast podzielić pogląd zaprezentowany przez wiceministra MSWiA J. Zielińskiego w trakcie pierwszego czytania obywatelskiego projektu w Sejmie (2 grudnia 2015 r.), iż „gdyby przyjąć myślenie o podziale funkcjonariuszy celnych na tych, którzy będą mieli uprawnienia emerytalne i tych, którzy nie będą ich mieć to oczywiście pojawi się zaraz pogląd, uzasadniony, że to samo dotyczyć może i powinno pozostałych służb". Również Rządowe Centrum Legislacji w analizie z dnia 16 czerwca 2015 r. nr RCL.DP iO 590.3/2015 wyraziło stanowisko, że literalne wykonanie tego orzeczenia poprzez objęcie tylko niektórych funkcjonariuszy systemem emerytalnym „może być obarczone wadą, która prowadzić może do stwierdzenia, iż pozostali funkcjonariusze Służby Celnej, którzy nie zostali wskazani w sentencji wyroku Trybunału zostaną nierówno potraktowani względem wszystkich funkcjonariuszy innych służb mundurowych korzystających z tzw. przywilejów emerytalno – rentowych, bez względu na zakres wykonywanych zadań".

W świetle przytoczonej argumentacji nie może dziwić więc, iż obywatelski projekt ustawy obejmuje swym zakresem wszystkich funkcjonariuszy celnych. Oczywiście w trakcie dyskusji należy liczyć się także z opiniami przeciwników objęcia funkcjonariuszy celnych systemem „emerytur mundurowych", a także zdaniem zwolenników kompleksowej likwidacji tego systemu. Jednak takie poglądy wymagają zestawienia z istotą „emerytury mundurowej", która stanowi rekompensatę za szczególne rygory pełnienia służby oraz poświęcenie na rzecz Państwa. Przykładowo w wyroku z dnia 7 kwietnia 2011 r. sygn. akt K 4/09 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, iż system emerytalny, któremu podlegają m.in. funkcjonariusze Straży Granicznej jest uzasadniony szczególnym rodzajem pracy, której są oni wykonawcami. Stanowisko to podzielił rząd w procesie reformy zaopatrzeniowego systemu emerytalnego, decydując się jedynie w 2012 r. na jego modyfikację w zakresie wieku funkcjonariuszy i okresu służby uprawniających do „emerytury mundurowej".

Trudno jest więc dostarczyć racjonalnych argumentów przemawiających za pozbawieniem - spośród wszystkich służb mundurowych - jedynie funkcjonariuszy celnych odrębnych uprawnień emerytalnych. Celem podejmowanych obecnie działań legislacyjnych nie jest bowiem objęcie „kolejnej" grupy zawodowej specjalnymi przywilejami, lecz włączenie do istniejącego systemu „ostatniej" służby mundurowej, która w sposób nieuzasadniony została poza nim pozostawiona. Chodzi o to, by ostatecznie zlikwidować wieloletni podział na „prawdziwe" służby mundurowe (10 formacji) oraz Służbę Celną. W debacie nie można również pomijać wieku funkcjonariuszy celnych. Choć nie jest to argument stricte prawny, to jednak fakt, iż o bezpieczeństwo, życie i zdrowie obywateli RP będą dbać funkcjonariusze o obniżonej - ze względu na wiek - sprawności psychofizycznej ma społeczne znaczenie. Służba Celna jest najstarszą służba mundurową w Polsce, zaś ilość funkcjonariuszy powyżej 50 roku życia kilkukrotnie przekracza stan występujący w takich formacjach jak Policja i Straż Graniczna. Zatem niezależnie od usprawiedliwionego dążenia do równego traktowania funkcjonariuszy, wcześniejsza emerytura może w obecnej chwili stanowić jedyny realny i skuteczny system zarządzania wiekiem w Służbie Celnej, a w konsekwencji zminimalizowania związanych z tym zagrożeń. Wobec zaprezentowanej argumentacji, teza o konieczności respektowania przez demokratyczne państwo prawa przyjętych na siebie jeszcze w 1998 r. zobowiązań może stanowić jedynie dodatkowy element wzmacniający zaufanie obywateli do państwa.

Andrzej Halicki jest doktorem nauk prawnych. Autorem ok. 100 publikacji poświęconych administracji publicznej, w szczególności Służbie Celnej.