Publiczne pieniądze nie powinny krążyć poza budżetem

Tworzenie państwowych funduszy celowych poza ustawą budżetową jest niedopuszczalne w świetle konstytucji i powinno być sankcjonowane – przypomina prof. dr hab. Teresa Dębowska-Romanowska, konstytucjonalistka z Uniwersytetu Łódzkiego

Publikacja: 05.06.2024 07:40

Publiczne pieniądze nie powinny krążyć poza budżetem

Foto: Adobe Stock

Będzie pani prelegentką na konferencji pod patronatem „Rzeczpospolitej” pod hasłem „#219 Konstytucja”. Jak rozumiem, tytuł nawiązuje do artykułu ustawy zasadniczej, mówiącego o uchwalaniu budżetu?

Tak, przepisy art. 219 Konstytucji RP przewidują zasady rządzące podstawami planistycznymi zarządzania państwem poprzez finanse publiczne. Podstawy te muszą przybrać postać ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym albo projektów tych ustaw, w przypadku nieuchwalenia ich przed początkiem roku budżetowego. Te zasady są dość proste i wyraźne tak, że stosuje się je wprost. Chronią one istnienie takich podstaw planistycznych gospodarki finansowej państwa jako wartości konstytucyjnej. Co do zasady, nie może być więc próżni budżetowej ani innych konkurencyjnych wobec ustawy budżetowej planów finansowych, które służą gromadzeniu publicznych środków i ich wydatkowaniu. To Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową państwa, a nie inne podmioty, nawet upoważnione przez ustawy zwykłe, jak np. Bank Gospodarstwa Krajowego.

Czytaj więcej

Afera Funduszu Sprawiedliwości a budżet PiS. Narzędzia PKW ograniczone

Są jednak np. sądy, które pobierają opłaty, kary czy nawiązki. Jak to się ma do wspomnianej przez panią jednolitości budżetu?

Obligatoryjnym zapleczem władz i organów państwa są państwowe jednostki budżetowe po to, by wydatki tych władz i organów nie zależały od możliwości zgromadzenia przez nie wpływów finansowych. Chodzi o podstawową rolę budżetu w zarządzaniu działaniem tych władz i organów. Konieczne jest np. finansowanie wynagrodzeń sędziów, kosztów utrzymania budynków sądów i innych nakładów bezpośrednio z budżetu państwa, a nie z opłat sądowych itp. Organizacja i finansowanie sądów służyć ma realizacji konstytucyjnego prawa do sądu.

Jednak chyba większym problemem w Polsce jest istnienie pozabudżetowych funduszy?

Jak powiedziałam, istnienie funduszy celowych nieobjętych ustawą budżetową jest wprost sprzeczne z treścią art. 219 konstytucji. Jednak nawet istnienie państwowych funduszy celowych, których plany są objęte ustawą budżetową musi mieć charakter wyjątku, bo narusza podstawową rolę budżetu w ramach ustawy budżetowej. Muszą być zatem granice konstytucyjne dla powoływania i takich funduszy. Tymczasem blisko 27 proc. środków finansowych państwa idzie całkowicie poza ustawą budżetową. Jest to poziom zatrważający z punktu widzenia praworządności finansów publicznych. Zasadą powinno być, w świetle art. 84 konstytucji w związku z art. 219, że wszystkie środki pozyskane z danin publicznych finansują wszystkie cele publiczne i są gromadzone w ramach jednej ustawy budżetowej z uwzględnieniem wiodącej i podstawowej roli budżetu w ramach tej ustawy.

Czy od tej zasady można dopuścić jakieś rozsądne odstępstwa?

Moim zdaniem zgodne z konstytucją jest tworzenie państwowych funduszy celowych, których plany finansowe są objęte ustawą budżetową. To powinny być wyjątki, które nie znoszą podstawowej roli budżetu państwa i nie konkurują z nim jako samodzielne akty zarządzania finansowego całkowicie od niego oderwane. Tworzenie takich funduszy narusza zasadę roczności ustawy budżetowej, finansowania działania władz i organów publicznych za pomocą jednostek budżetowych oraz przeznaczania danin publicznych na całość zadań państwa. Stąd ustawowe powoływanie funduszy celowych jako wyjątkowej instytucji musi znajdować swoje szczególne uzasadnienie konstytucyjne. Przykładem takich funduszy są dla mnie: Fundusz Ubezpieczeń Społecznych i Narodowy Fundusz Zdrowia, finansowane ze składek. Jednak, aby takie wyjątki były uzasadnione i nie naruszały reguły z art. 219 konstytucji, istotne jest moim zdaniem, aby składki na nie przynajmniej w minimalnym stopniu odróżniały się od podatków. Chodzi o to, by wysokość zgromadzonych środków choć w minimalnej części zapewniała sfinansowanie wzrostu wysokości emerytury, pokrycia dodatkowych nakładów na świadczenia zdrowotne, np. prewencji zdrowotnej, czy usług stomatologicznych za pomocą wyodrębnionego rachunku.

Będzie pani prelegentką na konferencji pod patronatem „Rzeczpospolitej” pod hasłem „#219 Konstytucja”. Jak rozumiem, tytuł nawiązuje do artykułu ustawy zasadniczej, mówiącego o uchwalaniu budżetu?

Tak, przepisy art. 219 Konstytucji RP przewidują zasady rządzące podstawami planistycznymi zarządzania państwem poprzez finanse publiczne. Podstawy te muszą przybrać postać ustawy budżetowej, ustawy o prowizorium budżetowym albo projektów tych ustaw, w przypadku nieuchwalenia ich przed początkiem roku budżetowego. Te zasady są dość proste i wyraźne tak, że stosuje się je wprost. Chronią one istnienie takich podstaw planistycznych gospodarki finansowej państwa jako wartości konstytucyjnej. Co do zasady, nie może być więc próżni budżetowej ani innych konkurencyjnych wobec ustawy budżetowej planów finansowych, które służą gromadzeniu publicznych środków i ich wydatkowaniu. To Rada Ministrów prowadzi gospodarkę finansową państwa, a nie inne podmioty, nawet upoważnione przez ustawy zwykłe, jak np. Bank Gospodarstwa Krajowego.

2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Sądy i trybunały
Sędzia Sądu Najwyższego skarży Polskę do ETPC. Chodzi o decyzję Andrzeja Dudy
Zawody prawnicze
Prokuratorzy zaniepokojeni poleceniem prokuratora krajowego ws. Andrija K.
Sądy i trybunały
Chaos po wyroku TK. Bez publikacji orzeczenia ustawy jednak niezagrożone
Sądy i trybunały
Bodnar chce dymisji członka nowej KRS. "Chaos w zarządzaniu sądem"
Akcje Specjalne
Firmy chcą działać w sposób zrównoważony
Zawody prawnicze
Nieoczekiwana zmiana miejsc na podium rankingu kancelarii prawniczych
Materiał Promocyjny
Sztuczna inteligencja może być wykorzystywana w każdej branży