Referendum lokalne: czy już nadszedł czas na reformę

Referendum lokalne jest jednym z ważniejszych gwarantów udziału obywateli w zarządzaniu państwem.

Badania pokazują jednak, że liczba referendów odwoławczych znacząco przewyższa liczbę referendów merytorycznych. W obecnej kadencji samorządowej w 85 gminach odbyło się 111 referendów lokalnych w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego przed upływem kadencji, w tym 81 referendów w sprawie odwołania organów wykonawczych oraz 30 dotyczących odwołania organów stanowiących (referenda podwójne). Ważnych referendów było 16. W pozostałych frekwencja nie osiągnęła wymaganego progu. Referendów merytorycznych w obecnej kadencji przeprowadzono tylko 22.

– Dyskusją o funkcjonowaniu lokalnej demokracji bezpośredniej chcemy zainaugurować cykl debat poświęconych kondycji samorządu terytorialnego – mówił Bogusław Chrabota, redaktor naczelny „Rzeczpospolitej" w czasie debaty poświęconej lokalnym referendom.

Prezydenckie propozycje

– W zgłoszonym do Sejmu przez prezydenta RP projekcie ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego oraz o zmianie niektórych ustaw referendum lokalne zostaje potraktowane jako narzędzie współudziału mieszkańców w procesach decyzyjnych – mówił Olgierd Dziekoński, minister w Kancelarii Prezydenta RP. Jego zdaniem referenda powinny być ukierunkowane na rozwiązywanie bieżących problemów stojących przed lokalną wspólnotą. – Dlatego zaproponowano zniesienie frekwencji jako kryterium ważności referendów innych niż w sprawie odwołania organu. Dla ważności referendów odwoławczych konieczny ma być udział nie mniejszej liczby osób od tej, która wzięła udział w wyborze organu. W ten sposób zwiększona zostanie odpowiedzialność mieszkańców za właściwy wybór – dodaje minister Dziekoński.

Trudniejsze warunki odwołania powinny zniechęcić do pochopnego organizowania referendów, które nawet jeśli w efekcie nie doprowadzą do odwołania, to destabilizują pracę władz lokalnych.

– Referenda odwoławcze są tematem zastępczym, odwracają uwagę od rzeczywistych problemów i kierują dyskusję na ludzi – uważa Dziekoński.

– Dyskutując o referendach, trzeba sobie odpowiedzieć na jedno podstawowe pytanie: czy będące ich efektem odwołanie wójta czy rady jest sukcesem społeczności lokalnej czy raczej jej porażką? – pyta prof. Jerzy Regulski, doradca prezydenta RP.

– W mediach często pojawiają się właśnie takie stwierdzenia czy informacje o sukcesie społeczności lokalnej, która odwołała złą władzę. A ja twierdzę, że w takim przypadku o sukcesie nie może być mowy. Jest tylko naprawienie błędu popełnionego przy urnie wyborczej, za który odpowiedzialność ponoszą wszyscy ci, którzy odwoływaną władzę wybrali, a więc wyborcy. Dlatego uważam, że referendum odwoławcze zawsze jest porażką – dodaje prof. Regulski.

– Obecnie większa część referendów odwoławczych dotyczy wójtów (burmistrzów, prezydentów miast). W ostatniej kadencji było ich 81, a przypominam, że wójt wpadł w to referendum „jak Piłat w Credo" – mówi sędzia Jerzy Stępień, były prezes Trybunału Konstytucyjnego. – Przecież najpierw uchwalona została konstytucja, która dała możliwość odwoływania w drodze referendum organów jednostek samorządu terytorialnego pochodzących z powszechnych wyborów, a dopiero później ustawodawca zadecydował o tym, że wójta (burmistrza, prezydenta miasta) również będą wybierać mieszkańcy. To spowodowało konieczność dostosowania ustawy o referendum lokalnym do nowej sytuacji. Niestety zabieg ten nie do końca się udał. Stąd ta ciągła dyskusja, czy w referendach odwoławczych powinny istnieć progi ważności, a jeżeli tak, to jakie – konkluduje sędzia Stępień.

– Podniesienie progu ważności referendum w sprawie odwołania organu jednostki samorządu terytorialnego do poziomu frekwencji wyborczej jest równoznaczne z przywróceniem uczciwej równowagi w myśl zasady pacta sunt servanda – mówi Andrzej Porawski, dyrektor Biura Związku Miast Polskich. Jego zdaniem zwiększa to stabilność organów jednostek samorządu terytorialnego w trakcie kadencji, na którą – zgodnie z konstytucją – dany organ został wybrany. Referendum powinno umożliwiać odwołanie organu w sytuacjach nadzwyczajnych, a nie z powodu zmian sondaży lub koalicji w trakcie kadencji – dodaje samorządowiec.

Spór o progi ważności

Inaczej sprawa się ma z referendami merytorycznymi, które pozwalają mieszkańcom rozstrzygać o rzeczywistych problemach społeczności lokalnej, poszukiwać rozwiązań, ale też brać odpowiedzialność za podejmowane decyzje. Tylko wówczas możemy mówić o demokracji bezpośredniej.

– Referendum odwoławcze to element demokracji pośredniej, przedstawicielskiej – uważa Robert Fiałek ze Stowarzyszenia Demokracji Bezpośredniej. – Prasa skupia się na politykach, żaden problem tak naprawdę nie zostaje rozwiązany, a racjonalny wybór pomiędzy kandydatami jest najczęściej niemożliwy, ponieważ obietnice przedwyborcze nie są formalną umową – dodaje Robert Fiałek.

Czy to jednak oznacza, że z referendum odwoławczego należałoby całkowicie zrezygnować, pozwalając lokalnym włodarzom na spokojne prowadzenie ich programów w wyznaczonym kolejnymi kadencjami rytmie?

– Uważam, że referenda odwoławcze są ważnym elementem demokracji bezpośredniej, a do tego odgrywającym istotną rolę – mówi prof. Andrzej Piasecki z Uniwersytetu Pedagogicznego w Krakowie. – Zwróćmy uwagę, że większość decyzji o odwołaniu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) była uzasadniona. Co więcej, instytucja ta nie jest specjalnie eksploatowana przez mieszkańców, co potwierdzają liczby: sześć odwołanych wójtów w ciągu ostatnich 12 lat to przecież niewiele. Dlatego jestem przeciwnikiem zmiany obecnych rozwiązań i podnoszenia progów. To tylko umocni i tak już silną pozycję wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) – dodaje prof. Andrzej Piasecki.

Przeciwnikiem zaproponowanego w prezydenckim projekcie podwyższania progów ważności referendum odwoławczego jest również Stanisław Bułajewski z Uniwersytetu Warmińsko-Mazurskiego w Olsztynie.

– Lepszym rozwiązaniem jest zniesienie jakiegokolwiek progu ważności takiego referendum, co spowoduje przynajmniej mobilizację zwolenników i przeciwników wójta, a tym samym zwiększy aktywność społeczności lokalnej – mówi Bułajewski. Dodaje, że progi ważności powinny zostać zachowane w referendach merytorycznych, w których zapadać mają decyzje rozstrzygające o losach danej miejscowości na kilka lub kilkanaście lat.

– Słuchając różnych wypowiedzi, zastanawiam się, czy odpowiednim rozwiązaniem nie byłoby budowanie systemu na wzór konstruktywnego wotum nieufności w stosunku do premiera – mówi prof. Jerzy Regulski. I dodaje: – Odwołanie byłoby jednoczesne z powołaniem kandydata wskazanego przez inicjatorów zmiany.

– Myślę, że to ciekawa propozycja, do tego godna rozważenia w toku dalszych prac legislacyjnych. W wielu bowiem wypadkach ostudziłaby zapał inicjatorów, którzy tak naprawdę nie myślą o odwołaniu organu jednostki samorządu terytorialnego, ale jedynie o bezpłatnej kampanii referendalnej, przy okazji której mogą się wypromować – zauważa Stanisław Bułajewski.

Odmienne stanowisko prezentuje jednak sędzia Jerzy Stępień.

– To w referendach merytorycznych należałoby znieść wszelkie progi również po to, by zachęcić obywateli do uczestnictwa w tej formie demokracji, a tym samym do decydowania i podejmowania odpowiedzialności za rozstrzygnięcia – mówi sędzia Stępień. I dodaje: – Gdy to nastąpi, będziemy mogli powiedzieć, że zapoczątkowany 25 lat temu proces decentralizacji państwa wreszcie się zakończył. Referendum odwoławcze natomiast... no cóż, pamiętajmy, że jest to wyjątek od reguły, czyli od obowiązującego w naszym kraju modelu ustrojowego opartego na demokracji bezpośredniej.

Skoro jest to wyjątek, to i traktowany powinien być właśnie w ten sposób, dlatego uzasadnione jest wprowadzenie przez ustawodawcę mechanizmów ograniczających.

– Takich, które spowodują, że instrument reagowania w sytuacjach nadzwyczajnych, patologicznych nie będzie nadużywany – dodaje sędzia Jerzy Stępień.

Czy nowa ustawa ?jest konieczna

W ocenie Roberta Fiołka progi frekwencji są jednak niedopuszczalne. I to z kilku powodów.

– Jeśli istnieje 10-proc. próg frekwencji, to 10 proc. obywateli jest całkowicie pozbawiona prawa głosu – wyjaśnia.

– Kiedy przekazujemy decyzję w ręce obywateli, to tylko oni mają prawo ją podjąć. Dlatego próg frekwencji pokazuje, że oddanie decyzji w ręce obywateli jest pozorne, bo jeśli próg nie zostanie osiągnięty, to decyzja powróci do przedstawicieli – argumentuje.

Obecnie o takie „niezgodne z przeznaczeniem" wykorzystanie instytucji referendum lokalnego bardzo łatwo, a winą za to należy obarczyć całą ustawę o referendum lokalnym.

– Jeszcze w październiku ubiegłego roku Państwowe Biuro Wyborcze sygnalizowało prezydentowi RP konieczność gruntownej nowelizacji ustawy o referendum lokalnym – mówi minister Kazimierz Czaplicki, szef Krajowego Biura Wyborczego. – Przykładowo: zgodnie z obowiązującymi przepisami ostatnie referendum lokalne w 2014 r. w sprawie odwołania wójta, burmistrza, prezydenta miasta może zostać zorganizowane na trzy miesiące przed końcem kadencji. Jeżeli okaże się skuteczne, to data przedterminowych wyborów wypadnie w październiku, a datę tegorocznych wyborów „kadencyjnych" już znamy, jest to 16 listopada. Innym błędem są przepisy określające zasady finansowania referendów lokalnych i dokumentujących je sprawozdań finansowych – wymienia minister Czaplicki.

Wadą obowiązującej regulacji jest również to, że praktycznie każde uzasadnienie wniosku o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania organu gminy jest akceptowane. To powoduje, że praktycznie zawsze zarzuty skierowane pod adresem organu gminy nie są zarzutami merytorycznymi.

– Trzeba zwrócić także uwagę, że i przedłożony przez prezydenta RP projekt ustawy o współdziałaniu w samorządzie terytorialnym na rzecz rozwoju lokalnego i regionalnego nie jest wolny od błędów – zaznacza Kazimierz Czaplicki. – Takim jest chociażby przepis pozwalający radzie gminy na obniżenie progu ważności referendum odwoławczego. To może być kompetencja wykorzystywana przy czysto politycznych rozgrywkach – dodaje szef Krajowego Biura Wyborczego.

– Jeżeli już mówimy o błędach legislacyjnych, które cały czas mają wpływ na funkcjonowanie samorządu terytorialnego, to trzeba też zwrócić uwagę na ten popełniony już na początku lat dziewięćdziesiątych, w momencie jego reaktywowania – mówi sędzia Jerzy Stępień. – Pierwotnie wspólnie z prof. Michałem Kuleszą i prof. Jerzym Regulskim proponowaliśmy, żeby wójt był przewodniczącym rady, a administracją rządził mianowany dyrektor gminy. Koledzy z Senatu narzucili jednak obecny system w imię rzekomej konieczności kontroli wójta. Doprowadziło to do przejęcia przez organy wykonawcze ogromnej władzy i do marginalizacji rad – wyjaśnia sędzia Stępień.

– Efektem tego błędu jest istniejący problem podziału władzy na szczeblu lokalnym – dodaje prof. Regulski. – Tu nie ma miejsca na klasyczny trójpodział. Władza powinna się dzielić na politykę i administrację. Rada, odpowiednio wzmocniona, powinna wyznaczać kierunki polityki, a organ wykonawczy powinien być upoważniony do podejmowania decyzji administracyjnych służących jej realizacji. Można dyskutować o tej granicy. Ale podział władzy jest konieczny – zaznacza profesor.

W ocenie dr. Stanisława Bułajewskiego nowelizacji ustawy o referendum lokalnym powinien przyświecać jeden podstawowy cel: mobilizacja społeczności lokalnej do maksymalnie częstego uczestniczenia w podejmowanych w drodze referendum decyzjach i to zarówno tych odnoszących się do przedterminowego odwołania organów gminy, jak i decyzjach merytorycznych, czyli nic o nas bez nas – mówi dr Bułajewski. Dodaje jednak, że niestety nie wszystkie rozwiązania zaproponowane przez prezydenta RP dają nadzieję na zwiększenie aktywności społeczności lokalnych, a co więcej, niektóre z nich tę aktywność blokują.

Jeżeli konieczne jest napisanie od nowa ustawy o referendum lokalnym, to czy zamiast szukać nowej, trzeciej drogi nie lepiej oprzeć się na doświadczeniach państw, w których ta forma demokracji bezpośredniej funkcjonuje z powodzeniem? Państw takich nie trzeba szukać daleko. Szwajcarska demokracja opiera się na demokracji bezpośredniej. Rocznie odbywa się tam około dziewięciu referendów krajowych i pięciu na poziomie kantonów. Ile jest organizowanych na poziomie lokalnym, tego nawet eksperci nie są w stanie policzyć, o czym mówił goszczący niedawno w naszym kraju Uwe Serdult z Centrum Badań nad Demokracją Bezpośrednią Arau przy Uniwersytecie w Zurychu.

Uczmy się ?od najlepszych

– To bardzo dobry przykład – uważa Robert Fiałek ze Stowarzyszenia Demokracji Bezpośredniej.

Szwajcarzy od 150 lat używają systemu, w którym obywatele mają ostatnie słowo w każdej sprawie. W toku kształtowania się tego systemu okazało się, że odwołanie przedstawiciela nie jest istotnym elementem demokracji.

– Jedynie sześć z 21 kantonów oferuje możliwość odwołania, a skuteczne odwołanie nastąpiło tylko raz w historii. Dzieje się tak dlatego, że obywatele decydują o ramach, w jakich poruszają się przedstawiciele. Dzięki temu nie ma znaczenia, czy przedstawiciel jest bardziej czy mniej skuteczny. Długofalowo interesy obywateli są zabezpieczone przepisami – wyjaśnia Robert Fiałek.

Najważniejszą decyzją, jaką obywatele Szwajcarii podejmują właśnie w drodze referendum, jest ta o wysokości podatków i ich przeznaczeniu. Tylko w takiej sytuacji można mieć nadzieję, że pieniądze będą wydawane efektywnie. Co więcej, każda podejmowana w referendum decyzja jest ważna niezależnie od tego, ile osób w nim uczestniczyło. W ocenie Roberta Fiałka to rozsądne rozwiązanie.

– Osoby, które nie głosują, mówią po prostu: zgadzamy się z tym, co postanowi większość – mówi Robert Fiałek. I dodaje, że wprowadzając wysokie progi, powodujemy, że decyzji nie podejmują obywatele, ale cały czas władza.

Doskonałym przykładem źle funkcjonującego systemu referendalnego opartego na wadliwie wprowadzonych progach ważności jest Kalifornia. W stanie tym podniesienie podatków wymaga 3/4 głosów obywateli „za", a do ich obniżenia wystarczy zwykła większość. Spowodowało to, że Kalifornia jest mocno zadłużona.

– Przykład Szwajcarii pokazuje też, że mitem jest twierdzenie, że demokracji bezpośredniej nie da się zastosować w skali całego kraju – mówi Robert Fiałek. I wyjaśnia, że Szwajcarzy znaleźli na to sposób.

– Na niższych szczeblach administracji obywatele mogą podejmować bardziej szczegółowe decyzje, np. uchwały. Na średnim poziomie nie ma możliwość zagłębienia się w szczegóły każdej decyzji, dlatego obywatele decydują tylko o kształcie ustaw. Na poziomie całego kraju obywatele decydują tylko o konstytucji i za jej pomocą kontrolują pozostałe przepisy oraz postępowanie przedstawicieli. Dzięki takiemu podejściu obywatele zachowują pełną kontrolę, ale nie muszą zbyt często chodzić na referendum – tłumaczył Robert Fiałek.

– Ale funkcjonujących w Szwajcarii rozwiązań nie da się w prosty sposób przenieść na polski grunt – oponuje sędzia Jerzy Stępień. – Głównie ze względów historycznych. Tam demokracja była tworzona w procesie oddolnym, a w pozostałej części Europy, w tym i w Polsce, był to proces przebiegający w odwrotnym kierunku, schodzący od centrum w dół – podkreśla sędzia.

Druga sprawa to sposób, w jaki przeszczep funkcjonującego w Szwajcarii systemu miałby się dokonać. Na ustroju Szwajcarii wzorowali się komuniści, urzeczywistniając hasło „cała władza w ręce rad", i nic dobrego z tego nie wynikło. Nie udało się im zbudować demokracji, wyszła im dyktatura.

W ocenie Andrzeja Porawskiego Polska nie dorosła jeszcze do Szwajcarii.

– Tam frekwencja w każdym referendum wynosi 70 proc. Obywatel czuje i rozumie, że on w ten sposób rządzi – mówi samorządowiec.

– W Polsce, zwłaszcza po okresie PRL, podział na „my" i „oni" został. Politycznie już go nie ma, ale świadomościowo jest: że władza może więcej, a ja, obywatel, mogę mniej. Frekwencja w lokalnych referendach świadczy o tym, jaka jest ta świadomość – dodaje Andrzej Porawski.

– Nie można też zapominać, że szwajcarski samorząd ma o wiele większą swobodę działania niż polskie gminy czy powiaty – zaznacza prof. Jerzy Regulski. I wyjaśnia, że przykładowo szwajcarski rząd centralny ma całkowity zakaz ingerowania w sprawy, które należą do kompetencji władz lokalnych.

W Polsce jest odwrotnie, chociaż z konstytucji wynika, że gmina ma prawo podejmować działania we wszystkich sprawach wynikających z interesu jej mieszkańców. Nawet jeżeli nie zostały one jej formalnie zlecone czy przypisane ustawą.

– Ustrój samorządowy nie był dotychczas oceniany kompleksowo, a incydentalne nowelizacje wprowadzano pod presją bieżących wydarzeń i często dezorganizowały system. Zestaw tych najważniejszych propozycji znajduje się w propozycji prezydenta, która jest aktualnie opracowywana i dyskutowana w komisji sejmowej. Ta nowelizacja jest wynikiem kilku lat pracy zespołu wybitnych specjalistów i wielokrotnych konsultacji ze wszystkimi zainteresowanymi środowiskami – mówił podczas debaty prof. Jerzy Regulski.

– Uważam, że zasadniczą sprawą jest przywrócenie klauzuli generalnej, która jest zapisana w konstytucji, ale nieszanowana w orzecznictwie sądów administracyjnych i organów nadzoru. Żądanie, by samorządy podejmowały działalność jedynie na podstawie delegacji ustawowych, oznacza, że interes mieszkańców nie jest wystarczającym powodem do podjęcia działań. Takie stanowisko jest zaprzeczeniem samorządności, z której jesteśmy dumni. System stanowienia prawa, który dopuszcza, aby ustawami regulować sposób wykonywania zadań własnych przez jednostki samorządu, jest zaprzeczeniem samorządności. To trzeba zmienić – dodał profesor.

– Zgadzam się z profesorem Regulskim, ale zwracam uwagę, że warunkiem rzeczywistego udoskonalenia tak instytucji referendum, jak i innych instrumentów prawnych, dzięki którym społeczność lokalna miałaby większy wpływ na to, co dzieje się w ich małej ojczyźnie, jest tworzone przez radnych prawo miejscowe – mówił Stanisław Bułajewski. – Tymczasem do dnia dzisiejszego, a minęło już 16 lat od wejścia w życie konstytucji, nie została uchwalona ustawa o zasadach i trybie wydawania aktów prawa miejscowego a bez takiego aktu nie ma mowy o dobrym prawie miejscowym. Jak wynika z moich wieloletnich badań z określeniem tego, co jest prawem miejscowym, a co nie, przysparza kłopotów nie tylko radnym, ale też organom nadzoru, przede wszystkim wojewodom. Stąd też duże rozbieżności w ocenie takich samych uchwał gminnych rad, które wynikają nie tyle z różnic merytorycznych, ile z tego, w jakim województwie leży gmina – dodaje Bułajewski.

Najtrudniej zmienić mentalność

– Oczywiście zarówno ustawa o referendum lokalnym, jak i cała demokracja bezpośrednia powinny być doskonalone w kierunku większej partycypacji obywatelskiej i bardziej wszechstronnej edukacji samorządowej – mówi prof. Andrzej Piasecki.

Czy samymi zmianami przepisów uda się to osiągnąć? Taką tezę raczej trudno obronić. Aby zatem demokracja bezpośrednia na dobre zadomowiła się w Polsce, konieczna jest zmiana naszej mentalności.

– Tego już się nie da łatwo wyregulować przepisami – mówi prof. Andrzej Piasecki. Jego zdaniem konieczna jest praca u podstaw, edukacja. – Przy czym myślę nie tylko o tej szkolnej. Myślę także o wspieraniu samorządowców, radnych, aby to światełko samorządowej demokracji nieśli pod strzechy – dodaje prof. Andrzej Piasecki.

Również prof. Jerzy Regulski zauważa, że opóźnienie rozwoju społeczeństwa obywatelskiego w stosunku do rozwoju gospodarczego zaczyna hamować Polskę.

– Ludzie muszą się identyfikować z miejscem, w którym żyją, czuć się za nie odpowiedzialni, wierzyć, że mają na nie wpływ. Szkoda, że żaden polityczny lider ostatnich 20 lat nie przedstawił programu wychowania obywatelskiego – podkreśla prof. Regulski.

Ważnych odwołań było 16

W przeprowadzonych w tej kadencji referendach odwołano:

- ?pięć rad gmin (Żagań, Nowinka, Bytom, Piekoszów, Elbląg);

- ?trzech wójtów (Lewin Kłodzki, Wiżajny, Piekoszów);

- sześciu burmistrzów (Żagań, Raciąż, Wojkowice, Ostróda, Kłodawa, Nasielsk);

- ?dwóch prezydentów miast (Bytom i Elbląg).

W latach 2010–2014 w gminach odbyło się 111 referendów lokalnych, których przedmiotem było odwołanie organu jednostki samorządu terytorialnego przed końcem kadencji.

Łącznie odbyło się 81 referendów dotyczących odwołania organu wykonawczego (wójta) oraz 30 dotyczących odwołania organu stanowiącego (rady).

Skuteczność referendów w odwoływaniu wójta wynosiła więc ?15 proc., a rad – 13 proc.

Pozostałe referenda były nieważne. ?Wzięło w nich udział mniej niż trzy piąte osób uczestniczących ?w wyborze organu.

Każde uzasadnienie jest dobre

Kancelaria Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej przeprowadziła ankietowe badanie, jakie są przyczyny odwoływania organów samorządowych. W tej kadencji przyczyną decyzji o rozpisaniu referendum najczęściej były:

- brak współpracy wójtów z radami gminy;

- nieudolna polityka inwestycyjna i kadrowa władz;

- zmiany z powodu reformy w sektorze oświaty (likwidacja szkoły);

- ?podejmowanie niekompetentnych i źle służących gospodarce decyzji (nadmierne zadłużenie gminy, zła gospodarka funduszami unijnymi);

- nepotyzm;

- nadinterpretacja prawa;

- brak konsultacji społecznych;

- brak współpracy z władzami kościelnymi;

- skandale obyczajowe z udziałem władz samorządowych;

- „osobiste animozje".