Uchwała: regulamin gminnego kąpieliska

Co mówią przepisy

Definicja kąpieliska została ustalona w art. 9 ust. 1 pkt 5a ustawy – Prawo wodne. Ten właśnie przepis jest podstawą prawną wydawania uchwał rad gmin wyznaczających kąpieliska.

„Art. 9. 1. Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...)

5a) kąpielisku rozumie się przez to wyznaczony uchwałą rady gminy, wydzielony i oznakowany fragment wód powierzchniowych, wykorzystywany przez dużą liczbę osób kąpiących się, określoną w uchwale rady gminy w sprawie wykazu kąpielisk, pod warunkiem, że w stosunku do tego kąpieliska nie wydano stałego zakazu kąpieli; kąpieliskiem nie jest: basen pływacki, basen uzdrowiskowy, zamknięty zbiornik wodny podlegający oczyszczaniu lub wykorzystywaniu w celach terapeutycznych, sztuczny, zamknięty zbiornik wodny, oddzielony od wód powierzchniowych i wód podziemnych;(...)".

Definicję tę, na potrzeby bezpieczeństwa osób kąpiących się, doprecyzowuje art. 2 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, który w pkt 1 i 2 stanowi:

„Art. 2. Ilekroć w ustawie jest mowa o:

1) obszarze wodnym rozumie się przez to wody śródlądowe oraz wody przybrzeżne w rozumieniu art. 5 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), a także kąpielisko, miejsce wykorzystywane do kąpieli, pływalnię oraz inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej 100 m2 i głębokości ponad 0,4 m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m;

2) wyznaczonym obszarze wodnym rozumie się przez to kąpielisko, miejsce wykorzystywane do kąpieli, pływalnię oraz inne obiekty dysponujące nieckami basenowymi o łącznej powierzchni powyżej ?100 m2 i głębokości ponad 0,4 m w najgłębszym miejscu lub głębokości powyżej 1,2 m;(...)".

Akty wykonawcze do tej ustawy, rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych:

- ?z 6 marca 2012 r. w sprawie sposobu oznakowania i zabezpieczania obszarów wodnych oraz wzorów znaków zakazu, nakazu oraz znaków informacyjnych i flag (DzU poz. 286),

- ?z 27 lutego 2012 r. w sprawie wymagań dotyczących wyposażenia wyznaczonych obszarów wodnych w sprzęt ratunkowy i pomocniczy, urządzenia sygnalizacyjne i ostrzegawcze oraz sprzęt medyczny, leki i artykuły sanitarne (DzU poz. 261),

- ?z 23 stycznia 2012 r. w sprawie minimalnych wymagań dotyczących liczby ratowników wodnych zapewniających stałą kontrolę wyznaczonego obszaru wodnego (DzU poz. 108)

– dokładnie regulują sprawy związane z organizowaniem kąpielisk i zapewnieniem bezpieczeństwa osobom korzystającym z nich. Przepisy te nie mogą być ignorowane przez organizatorów kąpielisk i zarządzających nimi.

Zapewnienie bezpieczeństwa na obszarze wodnym zarządzanym przez wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zgodnie z art. 4 ust. 3 ustawy o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych, jest zadaniem własnym gminy. Rady gmin realizują to zadanie, m.in. wydając uchwały w sprawie regulaminu korzystania z kąpieliska. Jako podstawę prawną powołują z reguły art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, który zezwala organom gminy wydawać akty prawa miejscowego m.in. w sprawie określenia zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Wydaje się jednak, że w treści regulaminów powinny być przywołane wymienione wyżej akty normatywne: ustawa o bezpieczeństwie osób przebywających na obszarach wodnych oraz rozporządzenia ministra spraw wewnętrznych. Regulaminy korzystania z kąpielisk gminnych powinny w swej treści uwzględniać podstawowe regulacje zawarte w tych rozporządzeniach.

Zasady techniki prawodawczej

Jak każdy akt prawa miejscowego, tak ?i uchwałę w sprawie regulaminu korzystania z kąpieliska należy opracować w zgodzie z zasadami techniki prawodawczej. Przyjęty jako materiał źródłowy wybór uchwał w tej sprawie wykazuje jednak, że rzeczywistość daleko odbiega od ideału ?i zasady techniki prawodawczej stosowane są sporadycznie i wybiórczo.

Dostrzegają to również wojewodowie, którzy w drodze rozstrzygnięć nadzorczych uchylają najbardziej wadliwe uchwały. Tak postąpił m.in. wojewoda lubuski ?wobec uchwały rady gminy D., który ?w rozstrzygnięciu nadzorczym NR NK.I.AKOP.0911-5-12/10 z 30 lipca 2010 r. zakwestionował wiele postanowień regulaminu korzystania z kąpieliska gminnego w K. i stwierdził nieważność uchwały rady gminy D. Wojewoda lubuski zarzucił postanowieniom pkt 7, 11, 12 i 18 przedmiotowego regulaminu niezgodność z zasadami techniki prawodawczej w słowach:

„Regulamin to zbiór przepisów normujących zasady postępowania, a więc praw, obowiązków, nakazów, zakazów. Aby przyniósł pożądany efekt, musi być tak sformułowany, aby korzystający z kąpieliska nie mieli żadnych wątpliwości co do zachowania się na tym obiekcie. Nie może więc regulamin zawierać próśb, postulatów czy też zaleceń jakie zawierają pkt 7, 11, 12, 18. W myśl wskazanych na wstępie ,,Zasad techniki prawodawczej" przepis prawa powinien możliwie bezpośrednio i wyraźnie wskazywać, kto w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować".

Nie sposób nie zgodzić się z tą oceną wojewody lubuskiego. Dodać by jeszcze można, że regulamin do przedmiotowej uchwały został pozbawiony jakichkolwiek cech aktu prawnego, gdyż podano go jako zbiór punktów od 1 do 18, gdzie np. w pkt 1 zawarto nic niemówiące stwierdzenie: „Wytyczne na podstawie Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 1997 r. (Dz. U. z dnia 7 czerwca 1997 r. Nr 57, poz. 358) w sprawie określenia warunków bezpieczeństwa osób przebywających w górach, pływających, kąpiących się i uprawiających sporty wodne", a w pkt 11 zalecenie następującej treści: „Zaleca się osobom zgrzanym i po intensywnym wysiłku nie zanurzać się gwałtownie w wodzie, a także korzystać z kąpieli w jeziorze najwcześniej godzinę po obwitym posiłku". Ani pkt 1, ani pkt 11 nie mają charakteru przepisów prawa. Żaden z nich nie może być traktowany jako nakaz lub zakaz ani jako źródło innego rodzaju normy prawnej. Niezgodność z zasadami techniki prawodawczej jest tu wręcz rażąca.

Ponadto wojewoda zarzucił tej uchwale niezgodność z § 29 w zw. z § 143 zasad techniki prawodawczej:

„Jednocześnie organ nadzoru wskazuje, że zgodnie z § 29 w związku § 143 »Zasad techniki prawodawczej« uchwała będąca aktem prawa miejscowego może zawierać załączniki; odesłania do załączników zamieszcza się w przepisach merytorycznych uchwały. W załącznikach zamieszcza się w szczególności wykazy, wykresy, wzory, tabele i opisy o charakterze specjalistycznym. W załączniku nie powinno się więc zamieszczać treści merytorycznych, podstawowych. Uchwała w sprawie Regulaminu korzystania z gminnego kąpieliska podjęta została w niewłaściwej formie – przepisy prawa materialnego powinny być w uchwale, a nie w załączniku do niej".

Z tym drugim zarzutem trudno mi się zgodzić. Należy pamiętać, że w § 143 Zasad techniki prawodawczej zawarte jest odesłanie do odpowiedniego stosowania innych ich przepisów do formułowania aktów prawa miejscowego. Ten walor odpowiedniego stosowania sprawia, moim zdaniem, że wymogi postawione załącznikom do ustaw należy w przypadku załączników do uchwał rad gmin traktować jako wytyczne kierunkowe, a nie dosłowne.

Trudno też wyobrazić sobie choćby konstrukcyjnie uchwałę, która wprowadzałaby w swej treści zasady korzystania z kąpieliska, używając wyrazu „regulamin", bo bez tego wyrazu tak. Jednak forma regulaminu jako załącznika do uchwały wydaje się jednak właściwsza, łatwiejsza do przeniesienia na tablice informacyjne i bardziej przemawiająca do świadomości odbiorców.

Regulamin to bowiem akt, który reguluje zasady postępowania i zawiera określone nakazy i zakazy. W ten sposób jest i powinien być postrzegany. Dlatego też powinien mieć odpowiednią, zgodną z zasadami techniki prawodawczej formę. Jego poszczególne postanowienia powinny być ujęte w paragrafy, które w razie potrzeby dzieliłyby się na ustępy, punkty i litery. Już choćby z braku tych wymienionych cech uchwałę rady gminy D. należało uznać za nieważną. Niestety tak sformułowanych uchwał w omawianej materii jest dużo.

Nie są to jednak jedyne błędy, jakie napotkałem, przygotowując materiał do niniejszego artykułu.

Błędy w uchwałach

Rada gminy Cz. podjęła uchwałę w sprawie ogłoszenia tekstu jednolitego uchwały w sprawie regulaminu korzystania z kąpieliska „Akwen Tropicana" w O. Uchwała ta została wydana m.in. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z 6 maja 1997 r. w sprawie określenia warunków bezpieczeństwa osób przebywających w górach, pływających, kąpiących się i uprawiających sporty wodne (DzU nr 57, poz. 358), które utraciło moc z dniem 16 października 2010 r. wraz z uchyleniem ustawy o kulturze fizycznej przez przepis ustawy o sporcie. To zarzut dyskwalifikujący, którego wszakże nikt do dnia dzisiejszego nie postawił. Tymczasem byłby on klasycznym powodem wydania rozstrzygnięcia nadzorczego przez wojewodę i stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Pomijam, że podejmowanie uchwały o wydaniu tekstu jednolitego nie powinno mieć miejsca, wystarczyłoby samo obwieszczenie w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu uchwały. Załącznikiem do tej uchwały było obwieszczenie pozbawione części i przepisów nieobjętych tekstem jednolitym, czyli również niezgodne z zasadami techniki prawodawczej.

ŹLE:

Załącznik do Uchwały Nr 235/XXVIII/2012 Rady Gminy Cz. z dnia 6 grudnia 2012 r.

OBWIESZCZENIE

Rady Gminy Cz. z dnia 6 grudnia 2012 r.

w sprawie ogłoszenia jednolitego ?tekstu uchwały w sprawie regulaminu korzystania z kąpieliska ?,,Akwen Tropicana" w O.

Na podstawie art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 17, poz. 95 ze zmianami) ogłasza się w załączniku do niniejszego obwieszczenia tekst jednolity uchwały Nr 66/IX/2011 Rady Gminy Cz. z dnia 16 czerwca 2011 r., w sprawie regulaminu korzystania z kąpieliska ,,Akwen Tropicana" w O. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego Nr 215, poz. 3365), z uwzględnieniem zmian wprowadzonych uchwałą Nr 175/XXIII/2012 Rady Gminy Cz. z dnia 21 czerwca 2012 r. zmieniającą uchwałę w sprawie regulaminu korzystania z kąpieliska "Akwen Tropicana" w O. (Dz. Urz. Woj. Wielkopolskiego z 2012 r., poz. 3383).

Sam tekst jednolity był praktycznie powtórzeniem uchwały wydanej w 2011 r. W tym stanie rzeczy zamiast nowelizować uchwałę rady gminy Cz. z 2011 r., trzeba było wydać nową uchwałę uwzględniającą zmiany ustawowe i przepisy nowych aktów wykonawczych wydanych przez ministra spraw wewnętrznych (patrz wyżej), a jeżeli nie, to wydając tekst jednolity uchwały należało przynajmniej opisać w odnośniku utratę mocy rozporządzenia Rady Ministrów i pozostać przy art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym, jako podstawie prawnej tej uchwały.

Sposób działania prawodawcy aktu prawa miejscowego dziwi tym bardziej, że jedyna zmiana wprowadzona do uchwały rady gminy Cz. z 2011 r. dotyczyła przepisu określającego kolory pław wyznaczających części kąpieliska dla nieumiejących pływać i dla umiejących pływać. Kolory te zostały zmienione rozporządzeniem ministra spraw wewnętrznych w sprawie sposobu oznakowania i zabezpieczania obszarów wodnych oraz wzorów znaków zakazu, nakazu oraz znaków informacyjnych i flag. Dlatego też, w mojej ocenie, wydanie nowej uchwały byłoby najlepszym wyjściem z sytuacji.