Postępowanie administracyjne: niedopuszczalna podwójna rola organu w tej samej sprawie

Skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego złożona przez prezydenta miasta na decyzję wojewody w sprawie, której przedmiotem jest odszkodowanie od tego miasta podlega odrzuceniu - wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 5 października 2016 r. (sygn. I OSK 3008/14).

Czego dotyczył spór

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wnioskodawcy domagali się od burmistrza dzielnicy odszkodowania za grunty zajęte pod drogi. W toku postępowania administracyjnego podkreślali, że domagają się zapłaty odszkodowania, bez względu na podstawę prawną (podawali przy tym różne podstawy) i wskazywali na swój brak wykształcenia prawniczego. Wnosili też o przywrócenie terminu podając różne przepisy.

Organ I instancji poinformował wnioskodawców o braku możliwości przywrócenia terminu z art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. A to dlatego, że ww. termin jest terminem zawitym, a przekroczenie terminu na złożenie wniosku (1 styczeń 2001 r. – 31 grudzień 2005 r.) powoduje wygaśnięcie roszczenia.

Dalej organ wyjaśnił, że w trybie art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami (u.g.n.) odszkodowanie przysługuje tylko za grunty wydzielone pod drogi publiczne z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela.

Wydanie decyzji odszkodowawczej jest możliwe dopiero po tym, jak uzgodnienia między właścicielem gruntu, a właściwym organem zakończą się wynikiem negatywnym. Natomiast art. 122a u.g.n. stosuje się tylko wtedy, gdy postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, jednak nie zakończyło się wydaniem ostatecznej decyzji. Nie można stosować tego przepisu w przypadku, gdy postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny. Następnie organ odmówił ustalenia odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogi publiczne powołując się na to, że postępowanie wywłaszczeniowe w ogóle nie zostało wszczęte, a mimo to zrealizowano cel publiczny.

Decyzja wojewody

Wnioskodawcy złożyli odwołanie od tej decyzji. Wojewoda uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji wskazał, że z treści wniosku wynika wprawdzie, za jakie konkretnie nieruchomości wnioskodawcy domagają się odszkodowania, ale nie wynika kiedy i na jakiej zasadzie nastąpiło ich zajęcie pod drogi. Nie można tego również stwierdzić na podstawie analizy dokumentów znajdujących się w aktach sprawy.

Dlatego możliwe jest, że skarżący swoje roszczenia odszkodowawcze wywodzą z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami lub z kodeksu cywilnego, nie zaś – jak przyjął to organ orzekający w sprawie – z przepisu art. 122 a u.g.n. Skutkowałoby to – bez względu na zasadność czy też niezasadność wniosku – zastosowaniem odmiennego trybu.

W ocenie wojewody organ I instancji sam nie wyjaśnił czy nieruchomość była wydzielona pod drogi na wniosek właściciela nieruchomości w trybie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również nie wyjaśnił czy była przedmiotem wywłaszczenia. Wobec powyższego automatyczne zakwalifikowanie pisma wnioskodawców, jako wniosku o przyznanie odszkodowania w trybie art. 122a u.g.n., bez dokładnego zbadania w jakim istotnie trybie dochodzą oni roszczeń odszkodowawczych za nieruchomość, naruszało podstawowe zasady postępowania administracyjnego oraz reguły dotyczące postępowania dowodowego (art. 7 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadniało to uchylenie decyzji organu pierwszej instancji.

Skarga do sądu

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosło miasto. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja organu II instancji odpowiada prawu (wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 sierpnia 2014 r., sygn. I SA/Wa 1031/14). Sąd podzielił stanowisko wojewody, że postępowanie przeprowadzone przez organ I instancji nie wyjaśniło, w sposób nie budzący wątpliwości, najistotniejszych dla prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy, w tym przede wszystkim treści żądania strony, co uzasadniało wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wniosło miasto. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok WSA i odrzucił skargę. NSA przypomniał, że ustawodawca przewidział zakres badania sprawy przez NSA w trzech aspektach. Pierwszym z nich jest badanie sprawy w granicach związania skargą kasacyjną, w której strona określa podstawy i zarzuty wiążące NSA. Drugim jest badanie z urzędu, czy nie występują podstawy nieważności (por. art. 183 § 2 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Trzeci aspekt, to konieczność oceny, czy skarga do sądu administracyjnego podlega odrzuceniu (por. art. 189 p.p.s.a.) niezależnie od tego, czy w skardze kasacyjnej zawarto taki wniosek.

Z uwagi na powyższe NSA rozważył, czy miasto może w ogóle występować w charakterze strony w sprawie, której przedmiotem jest żądanie odszkodowania od tegoż miasta za nieruchomości zajęte pod drogi publiczne, w sytuacji gdy decyzję o odmowie wypłaty odszkodowania za te nieruchomości wydał prezydent miasta. Determinuje to odpowiedź na pytanie, czy miasto miało legitymację do wniesienia skargi na decyzję właściwego wojewody orzekającego w przedmiocie odszkodowania jako organ drugiej instancji.

Zmiany w ustawie

NSA podzielił pogląd wyrażony w uchwale siedmiu sędziów NSA z 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03) w myśl którego w sytuacji, gdy ustawa (albo umowa) powierza organowi jednostki samorządu terytorialnego rolę organu administracji publicznej, organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. W takim przypadku możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego, czy też sądowoadministracyjnego jest wyłączona.

NSA zauważył, że w następstwie podjęcia powyższej uchwały ustawodawca wprowadził zmiany w ustawie o gospodarce gruntami (ustawa nowelizująca z 24 sierpnia 2007 r. – por. art.142 ust.2 u.g.n.), wprowadzając przepis zgodnie z którym w przypadku spraw dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, w których stroną postępowania jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu (por. także art.124 ust.8 u.g.n.). W ocenie NSA w komentowanej sprawie miało odpowiednie zastosowanie także stanowisko wyrażone w uchwale NSA z dnia 16 lutego 2016 r. (sygn. akt I OPS 2/15), w której Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta.

Już na gruncie rozpoznawanej sprawy NSA stwierdził, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Miasto stanowi jednolity podmiot, niezależnie od tego jak wskazuje się jego sposób reprezentacji, nie zmienia to faktu, że decyzja wydana została w pierwszej instancji przez organ tego miasta. W demokratycznym państwie prawnym niedopuszczalna jest wykładnia przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Powyższa wykładnia, zwłaszcza w sprawach tego typu jak rozpoznawana, znajduje również potwierdzenie na gruncie reguł wykładni celowościowej. Gdyby przyjąć odmienne rozumienie przepisów normujących legitymację procesową miasta w sprawach, w których decyzje w pierwszej instancji podejmuje jego organ, to z jednej strony mielibyśmy do czynienia z właścicielem, który został pozbawiony własności nieruchomości z mocy prawa, z drugiej zaś z miastem na rzecz którego przeszła własność tej nieruchomości, którego organ (prezydent) jest właściwy do wydania decyzji w przedmiocie odszkodowania za tę nieruchomość i który jednocześnie miałby uprawnienie do zaskarżania kolejnych rozstrzygnięć zapadających w sprawie odszkodowania. W konsekwencji NSA uznał, że sąd pierwszej instancji nietrafnie rozpoznał i oddalił skargę miasta reprezentowanego przez jego prezydenta, pomimo niedopuszczalności tej skargi. Sąd ten stosownie do przepisu art. powinien skargę tą odrzucić (art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.). Jeżeli skarga ulegała odrzuceniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę.

podstawa prawna: postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 października 2016 r. (sygn. I OSK 3008/14)

Komentarz

Katarzyna Paczuska-Tokarska, adwokat, kancelaria Sołtysiński Kawecki & Szlęzak

Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Natomiast w art. 29 k.p.a. wskazuje się, że stronami mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne – również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Ponadto stosownie do art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Stroną postępowania sądowoadministracyjnego, zgodnie z art. 32 p.p.s.a. jest skarżący oraz organ którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi, zaś art. 33 § 1 p.p.s.a. określa status uczestników postępowania, którymi są osoby biorące udział w postępowaniu administracyjnym, lecz nie wnoszące skargi, jeżeli wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jak wynika z powyższego zasadnicze znaczenie przy badaniu legitymacji procesowej ma posiadanie przez podmiot interesu prawnego (klauzula generalna) przy czym można przyjąć, że przysługiwanie przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym oznacza bycie stroną również w postępowaniu sądowoadministracyjnym.