Podatki lokalne do gruntownej reformy - rozmowa z sędzią NSA

W Sejmie pojawił się projekt zmian ?w ustawie o samorządzie gminnym. Przy tej okazji zaplanowano zmiany w podatkach: lokalnych, rolnym i leśnym. Co pan sądzi ?o tej propozycji?

Sławomir Presnerowicz

: Rzeczywiście, w tym pakiecie jest kilkadziesiąt zmian ustaw, w tym bardzo ważnych dotyczących podatków lokalnych. Większość propozycji do trzech ustaw podatkowych oceniam pozytywnie. Są oczekiwane przez środowisko samorządowe i naukowe. Mój matecznik naukowy, Wydział Prawa Uniwersytetu w Białymstoku, od wielu lat jest ośrodkiem, który prężnie działa w tym zakresie. Szef mojej katedry prof. Eugeniusz Ruśkowski od lat uczestniczy w pracach reformujących funkcjonowanie finansów lokalnych. Tak samo jak znakomity specjalista prof. Leonard Etel, który poświęcił wiele publikacji reformie opodatkowania nieruchomości. Wiele postulatów wcześniej zgłaszanych zostało uwzględnionych w tym projekcie. Niestety, mam też wątpliwości, którymi chciałby się podzielić. Uważam, że na obecnym etapie procedowania niektóre problemy można wyeliminować. Zwłaszcza że moja ocena wynika z prowadzonych badań naukowych oraz praktyki.

Proponowane rozwiązania ułatwią życie podatnikom czy fiskusowi?

Na pewno w wielu kwestiach ułatwią życie organom podatkowym. Są oczekiwane przez środowisko samorządowe i były z nim konsultowane. Uważam, że będą też korzystne zmiany dla podatników. Choć w wielu miejscach nowelizacja wkracza w obszary, których podatnicy wcale nie oczekują, wręcz nie potrzebują zmian.

Co ma pan na myśli?

Chodzi mi głównie o podatek od nieruchomości. Bardzo dobrą zmianą jest wprowadzenie do ustawy szczególnej procedury, która pozwoli na doprecyzowanie pojęcia tzw. względów technicznych. Przypomnę, że ma ono znaczenie dla zastosowania niższej stawki podatku w odniesieniu do nieruchomości wykorzystywanych przez przedsiębiorców, które ze względów technicznych nie mogą być wykorzystywane do działalności gospodarczej. Ta kwestia wywołuje wiele kontrowersji. Postulat doprecyzowania przepisu pojawia się niemal podczas każdej konferencji, dyskusji poświęconej podatkowi od nieruchomości. Skutek jest taki, że w sądach administracyjnych mamy mnóstwo sporów na tym tle.

Ustawodawca wysłuchał tych apeli. Jak chce doprecyzować definicję?

Projekt proponuje, aby budynki i budowle mogły być opodatkowane niższą stawką, jeżeli starosta – organ nadzoru budowlanego – wyda stosowaną decyzję ostateczną potwierdzającą zły stan techniczny tych obiektów. To zmiana w dobrym kierunku. Moim zdaniem znakomicie poprawia sens tej preferencji podatkowej dla przedsiębiorców.

Ale czy ta zmiana nie utrudni życia podatnikom? Aby zagwarantować sobie niższą stawkę podatku od nieruchomości, będą musieli uruchomić dodatkową procedurę?

Ma pani rację. Ale mimo wszystko uważam, że jasne określenie (potwierdzone przez kompetentną instytucję), kiedy budynek czy budowla ze względu na stan techniczny nie nadaje się do wykonywania działalności gospodarczej, to krok w dobrym kierunku. Dziś pojęcie to wywołuje wiele sporów. Choć więc dzisiaj to podatnik sam ocenia stan swojej nieruchomości, nie ma żadnej gwarancji, że organ podatkowy podzieli to stanowisko. Pewność, stabilność prawa i sytuacji podatnika w tym wypadku przeważy nad ewentualnym elementem formalności. Ja tę zmianę ocenię bardzo pozytywnie.

Od dłuższego czasu sen z powiek właścicieli aut spędza opodatkowanie garaży. Czy autor projektu znalazł rozwiązanie tego problemu?

Tak, ale niestety nie jest to rozwiązanie dobre. Propozycja jest taka, żeby wprowadzić ustawową definicję garażu. Ma to być budynek lub jego część do przechowywania i niezawodowej obsługi samochodów osobowych w rozumieniu prawa budowlanego.

Co to będzie oznaczać w praktyce?

Może stwarzać nowe problemy interpretacyjne. W szerszym kontekście może to bowiem oznaczać, że część osób, które obecnie korzystają z preferencji w opodatkowaniu miejsca postojowego w garażu, bo płaci podatek według stawki przewidzianej dla mieszkań, będzie musiała zapłacić więcej. ?Na pewno teraz sytuacja nie jest podatkowo sprawiedliwa. Osoba, która ma miejsce postojowe w hali garażowej w budynku wielorodzinnym, płaci dużo mniej niż ktoś, kto ma domek z wolno stojącym garażem. Sprawiedliwszym rozwiązaniem byłoby przy definicji garażu wprowadzenie też stawki podatku w art. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych ?dla podkategorii „garaż" wśród stawek tzw. pozostałych. Na to projektodawca się jednak nie zdecydował. A wystarczyłoby dodanie odrębnej, „pośredniej stawki" dla garaży. ?Nie przekonuje mnie też sama proponowana definicja „garażu", która pozostawia wiele możliwości interpretacyjnych. ?Nie wiem np., dlaczego w pojęciu wpisano tylko samochody osobowe. ?A co z samochodami ciężarowo-osobowymi, motocyklami etc.? Powtarzam: problemem jest niesprawiedliwość w opodatkowaniu garaży. Z tym problemem projektodawca się nie zmierzył.

Projekt przewiduje też jednorazową zapłatę podatków: od nieruchomości, leśnego ?i rolnego. Co pan o tym sądzi?

To na pierwszy rzut oka propozycja ciekawa, ale po głębszej analizie budzi moje wątpliwości. Projekt przewiduje, że gdy podatek nie przekracza 100 zł, ma być płacony jednorazowo w terminie pierwszej raty do 15 marca. I tu zaczynają się schody. Przede wszystkim nie rozumiem, dlaczego 100 zł. Z uzasadnienia wynika, że chodziło o zmniejszenie kosztów poboru danin. Ale dlaczego 100 zł, a nie np. 50 zł?

Kolejna kwestia: limit ten dotyczy odrębnie każdego z podatków. Nie odnosi się do łącznego zobowiązania. Z łącznym zobowiązaniem mamy do czynienia, gdy występuje np. podatek rolny i jeszcze jakiś (od nieruchomości lub leśny). Ustawodawca chce, żeby jednorazowa zapłata przy limicie 100 zł dotyczyła wszystkich tych danin osobno. Jeżeli będzie tak, że u jednego podatnika podatek leśny wyniesie 100 zł, rolny 100 zł i od nieruchomości 100 zł, to będzie on musiał jednorazowo wyłożyć gminnemu fiskusowi do 15 marca 300 zł. Czy o to chodziło autorowi?

Gdyby zasada ta dotyczyła łącznego zobowiązania, nie byłoby tego problemu?

Nie byłoby aż takiego obciążenia finansowego. Wówczas bowiem limit 100 zł rozciągałby się na trzy podatki. Byłoby to zatem 100 zł, a nie 300 zł dla jednego podatnika. Poza tym dlaczego ten podatek o charakterze rocznym ma być płacony z góry, tj. w terminie pierwszej raty, czyli do 15 marca. Jeśli już ustawodawca chce takiej zmiany, powinien umożliwić płacenie pod koniec roku w terminie ostatniej raty, czyli do 15 listopada. Ta zmiana jest dla mnie niezrozumiała i zupełnie niepotrzebna. Nie przyniesie też oczekiwanych korzyści. Wręcz przeciwnie, spowoduje napływ do urzędów wniosków o odroczenia płatności podatku.

Projekt dopuszcza fakultatywną możliwość poboru opłaty targowej, miejscowej ?i uzdrowiskowej. Czy gminy na to czekają?

Z badań prowadzonych w mojej katedrze czy katedrze prof. Leonarda Etela wynika, że tak. W wielu gminach pobór tego rodzaju danin jest nieopłacalny. Przykładem takiego rozwiązania, które już obowiązuje i się sprawdza, jest opłata od posiadania psów (znakomitą pracę na ten temat napisał prof. Cezary Kosikowski). Te decyzje powinny być pozostawione radom gmin (miast). To one skalkulują, czy koszty poboru danej opłaty na ich terenie nie przewyższają realnych z niej wpływów.

Czy jest jakaś zmiana, którą ocenia pan szczególnie źle, która jest nieporozumieniem?

Niestety tak. Dziś w razie klęski żywiołowej przysługuje ulga w podatku rolnym. I to jest dobre rozwiązanie, ale wymaga korekty. Autor projektu proponuje niewielką zmianę, która w praktyce spowoduje, że ta preferencja dla rolników stanie się iluzoryczna. Nowe brzmienie przepisu przewiduje ulgę w razie ogłoszenia klęski żywiołowej. Nie przypominam sobie, żeby w ostatnich 25 latach wprowadzono stan klęski żywiołowej w Polsce. Rada Ministrów nie zdecydowała się na to nawet w 1997 r. podczas powodzi tysiąclecia. Ulga ta będzie martwa. Jeśli ustawodawca chciałby poprawić sytuację podatników i wyeliminować problemy, powinien wskazać organ (instytucję), który zdecyduje, oceni, czy zdarzenie na danym obszarze było klęską żywiołową, czy tylko zdarzeniem losowym. Mogłyby to być chociażby służby wojewody.

Czy zaproponowałby pan jeszcze jakieś poprawki do ustaw o podatkach lokalnych?

Moim zdaniem niezbędna jest poprawka do art. 21 ustawy – Prawo geodezyjne i kartograficzne. Nie może być tak, że podstawą wymiaru podatków lokalnych mają być jakże często nieaktualne dane z ewidencji gruntów ?i budynków. Kategoryczność tego przepisu powinna być niezwłocznie zniesiona. Wystarczyłoby uzupełnić go o zapis, że podstawą wymiaru podatków lokalnych „w szczególności" mogą być dane z ewidencji gruntów i budynków. Często w ewidencjach tych uwidoczniono osoby dawno nieżyjące, poprzednich właścicieli (sprzeczne z zapisami z księgi wieczystej), rodzaje gruntów nieodzwierciedlające rzeczywistości. Przepis ten powinien być skorelowany z normami ustaw podatkowych. W tej chwili w gminach dokonuje się modernizacji gruntów. Zmiany do podatków po modernizacji gruntów powinny następować od 1 stycznia roku następującego po roku, w którym zakończono modernizację. Trzeba też doprecyzować pojęcie zdarzenia (np. zmiany rodzaju gruntu w trakcie roku podatkowego), które będzie powodować zmianę w opodatkowaniu w trakcie roku podatkowego.

Czy podatki lokalne wymagają gruntownej zmiany? Czy może wystarczą zmiany częściowe, będące wynikiem analizy praktyki, orzecznictwa i doświadczeń doktryny?