Kiedy trzeba wyłączyć urzędnika lub organ z prowadzenia sprawy

Zasady wyłączenia pracownika oraz organu administracji publicznej określają przepisy art. 24–27 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.). W odniesieniu do postępowania podatkowego kwestie te regulują art. 130–132 ordynacji podatkowej (dalej: ordynacja). Wyłączenie np. pracownika urzędu skarbowego, urzędu gminy (miasta), funkcjonariusza celnego czy członka samorządowego kolegium odwoławczego od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw unormowanych przepisami prawa podatkowego następuje więc na podstawie ordynacji, a nie k.p.a. W poniższym tekście omawiamy zasady wyłączenia na podstawie k.p.a.

Z mocy prawa

Art. 24 k.p.a. oddziela sytuacje, w których pracownik organu podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu z mocy prawa oraz takie, gdy o konieczności wyłączenia podwładnego orzeka jego bezpośredni przełożony. Przesłanki wyłączenia z mocy ustawy przewidziane w art. 24 par. 1 k.p.a. w porównaniu z tymi wskazanymi w art. 130 par. 1 ordynacji zostały przedstawione w tabeli.

Przy ustaleniu, czy dana osoba podlega z mocy prawa wyłączeniu, istotne mogą być zatem m.in. jej powiązania rodzinne. Pojęcia pokrewieństwa i powinowactwa zostały określone w art. 617 i art. 618 kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. I tak krewnymi w linii prostej są osoby, z których jedna pochodzi od drugiej (np. rodzice i dzieci), a krewnymi w linii bocznej są osoby, które pochodzą od wspólnego przodka, a nie są krewnymi w linii prostej (np. rodzeństwo). Wstępni to np. rodzice i dziadkowie, a zstępnymi są dzieci i wnuki.

Stopień pokrewieństwa określa się według liczby urodzeń, na skutek których powstało pokrewieństwo, w związku z czym np. dziadek i wnuk są spokrewnieni w drugim stopniu linii prostej, a rodzeństwo w drugim stopniu linii bocznej. Z małżeństwa wynika powinowactwo między małżonkiem a krewnymi drugiego małżonka. Trwa ono mimo ustania małżeństwa. Linię i stopień powinowactwa określa się według linii i stopnia pokrewieństwa, co powoduje, że np. teściowie są powinowatymi małżonka w pierwszym stopniu linii prostej.

Przykład:

Stroną w postępowaniu administracyjnym jest teściowa urzędnika, co powoduje, że nie może on brać udziału w tym postępowaniu. Gdyby natomiast stroną był jego wuj, urzędnik nie podlegałby wyłączeniu z mocy prawa, gdyż wuj i siostrzeniec są spokrewnieni w trzecim stopniu. Wyłączenie zaś – jak wnika z tabeli – dotyczy tylko krewnych i powinowatych do drugiego stopnia. Również w przypadku, gdyby stroną postępowania była osoba, z którą urzędnik pozostaje w nieformalnym związku, podstawę wyłączenia mógłby stanowić tylko art. 24 par. 3 k.p.a.

Przez udział w wydaniu zaskarżonej decyzji w niższej instancji, uzasadniający wyłączenie pracownika, należy rozumieć nie tylko wydanie decyzji przez tę osobę, ale także podejmowanie przez nią czynności procesowych mających lub mogących mieć wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 10 stycznia 2012 r. ?(I SA/Bd 716/11).

W orzecznictwie zawarte są także szczegółowe wyjaśnienia dotyczące innych okoliczności uzasadniających (lub nie) wyłączenie podwładnego na podstawie art. 24 par. 1 k.p.a.

Przykład:

Inspektor transportu drogowego prowadzący postępowanie w pierwszej instancji był przełożonym osób zeznających w charakterze świadków. Taka okoliczność nie stanowi jednak sama w sobie przesłanki do wyłączenia go z urzędu od udziału w toczącym się postępowaniu. Wyłączenie następuje bowiem w przypadku relacji pomiędzy stroną postępowania a pracownikiem biorącym udział w sprawie, a nie relacji pracownika ze świadkami, którzy są zatrudnieni w tym samym organie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 2 lipca 2013 r., III SA/Wr 214/13).

Przykład:

W postępowaniu administracyjnym burmistrz jednocześnie występował ?w imieniu gminy jako strony w sprawie oraz jako organ rozpoznający tę sprawę. ?Taka sytuacja jest niedopuszczalna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z 9 stycznia 2013 r. ?(II SA/Łd 973/12) stwierdził,?że pozostawanie z gminą w stosunku zatrudnienia, a ponadto sprawowanie funkcji organu wykonawczego i pełnienie ?funkcji jego ustawowego przedstawiciela, można uznać za pozostawanie ze stroną w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć choćby pośredni wpływ na prawa lub obowiązki burmistrza.

Przykład:

W stosunku do pracownika urzędu wojewódzkiego w związku z załatwianą przez niego sprawą zostało wszczęte postępowanie dyscyplinarne. W takim przypadku musi nastąpić jego wyłączenie od jej prowadzenia. Dla wyłączenia znaczenie ma bowiem samo wszczęcie postępowania dyscyplinarnego, a nie jego wynik (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1084/12).

Wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu z wymienionych wyżej przyczyn następuje z mocy prawa. Należy jednak pamiętać, że choć przesłanki wyłączenia wynikają z art. 24 par. 1 k.p.a., ich oceny dokonuje bezpośredni przełożony danego podwładnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 11 kwietnia 2013 r., II SA/Wr 899/11). Jeżeli strona zgłosi wniosek o wyłączenie danego pracownika, nie można pozostawić go bez rozpoznania.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 grudnia 2007 r. (I OSK 281/07) zgłoszenie wniosku o wyłączenie rodzi obowiązek jego rozpatrzenia, pozytywnie lub negatywnie. Nie można z powodu sformułowania wniosku, który nie odpowiada w pełni konstrukcji prawnej instytucji wyłączenia pracownika, pozostawić go bez rozpoznania. Brak podstaw prawnych do zastosowania wyłączenia w danym zakresie wnioskowanym przez stronę jest podstawą do odmowy wyłączenia.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 października 2007 r. (II OSK 1312/06) podejmowanie czynności na żądanie strony zmierzających do wydania postanowienia o wyłączeniu pracownika (lub organu) nie stanowi jednak podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 97 par. 1 pkt 4 k.p.a.

Na żądanie

Do wyłączenia może dojść także w innych przypadkach, niż wymienione powyżej. Bezpośredni przełożony pracownika jest bowiem obowiązany – na żądanie podwładnego, strony albo z urzędu – wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie innych, niż wymienione wyżej okoliczności, mogących wywołać wątpliwość co do bezstronności urzędnika (art. 24 par. 3 k.p.a.).

Regulacja ta ma charakter gwarancyjny. Ma służyć zapewnieniu bezstronnego wykonywania czynności w postępowaniu administracyjnym. Jej celem jest eliminacja nawet potencjalnych wątpliwości co do braku bezstronności pracownika. Do wyłączenia wystarczy, że z uwagi na konkretną okoliczność nie jest pewne i jasne, czy dana czynność procesowa zostanie wykonana w bezstronny sposób (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 7 marca 2012 r., II SA/Bd 47/12).

Przykład:

W toku postępowania administracyjnego strona zorientowała się, że jej sprawa ?jest prowadzona przez osobę, ?z którą toczy spór przed sądem cywilnym. W takiej sytuacji ?może zwrócić się o wyłączenie tego pracownika. Jak zwrócił uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ?w wyroku z 29 sierpnia ?2012 r. (II SA/Po 81/12), aby doprowadzić do wyłączenia, wystarczające jest uprawdopodobnienie, a nie udowodnienie, istnienia okoliczności, które mogą wywołać, a nie wywołują, wątpliwość co do bezstronności pracownika. Taką okolicznością może być np. spór pomiędzy skarżącym a pracownikiem organu o istnienie wzajemnych zobowiązań, pod warunkiem ?że istniał w czasie ?prowadzonego postępowania administracyjnego.

Przykład:

Pracownik urzędu był wcześniej biegłym w postępowaniu karnym. Obecnie przedmiot tego postępowania jest powiązany ze sprawą administracyjną. ?W takim przypadku strona może zażądać wyłączenia tej osoby od udziału w postępowaniu na podstawie art. 24 par. 3 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 7 grudnia 2011 r., II GSK 1270/10).

Niedopuszczalne zażalenie

Od postanowień dotyczących wyłączenia pracownika w k.p.a. nie przewidziano prawa do wniesienia zażalenia, w związku z czym niedopuszczalne jest także wniesienie na nie skargi do sądu. Postanowienie o odmowie wyłączenia pracownika od podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest ostateczne. Strona może jednak zakwestionować je w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, a następnie ewentualnie przed sądem administracyjnym (por. m.in. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 października 2012 r., II OSK 1911/12).

Skutkiem niewyłączenia pracownika mimo istnienia takiego obowiązku będzie wadliwość postępowania, która w przypadku ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy może pociągnąć za sobą sankcję w postaci wznowienia postępowania administracyjnego. Warunkiem wznowienia jest jednak wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu (art. 145 par. 1 pkt 3 k.p.a.).

Ważne:

Wyłączony pracownik ?powinien podejmować tylko czynności niecierpiące zwłoki ze względu na interes społeczny lub ważny interes stron. W razie wyłączenia podwładnego jego bezpośredni przełożony wyznacza inną osobę do prowadzenia sprawy.

Członek kolegialnego podmiotu

W wymienionych wyżej przypadkach, które powodują wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu z mocy prawa, wyłączeniu podlega także członek organu kolegialnego.

W innych sytuacjach, które mogą wywołać wątpliwości co do bezstronności takiej osoby, o jej wyłączeniu postanawia przewodniczący organu kolegialnego lub organu wyższego stopnia – na wniosek strony, osoby podlegającej wyłączeniu albo z urzędu (art. 27 par. 1 k.p.a.).

Członek samorządowego kolegium odwoławczego podlega również wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, jeżeli brał udział w wydaniu decyzji objętej tym wnioskiem (art. 27 par. 1a k.p.a.). Ustawodawca rozróżnił więc dwie sytuacje uzasadniające wyłączenie członka organu kolegialnego: gdy taka osoba brała udział w wydaniu zaskarżonej decyzji oraz gdy brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przyjmuje się, że ci sami członkowie samorządowego kolegium odwoławczego, którzy wydali decyzję, w tym samym postępowaniu nie mogą orzekać powtórnie (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 28 marca 2013 r., II SA/Bk 978/12).

Przykład:

Decyzja wydana przez samorządowe kolegium odwoławcze została następnie uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy kolegium wydało nową decyzją w tej sprawie. W składzie kolegium znalazła się jednak ta sama osoba, która brała udział w wydaniu poprzedniej decyzji. Wydanie decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 sierpnia 2013 r., I SA/Wa 1233/13).