Skutki zgłaszania uwag przez mieszkańców w trakcie sporządzania studium zagospodarowania przestrzennego

Gmina przystąpiła do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Jeden z właścicieli nieruchomości położonych w gminie zgłosił kilka uwag do projektu. Wójt ich nie uwzględnił i nie uzasadnił swojego stanowiska. Podobnie zrobiła rada gminy. Czy w takim przypadku właściciel nieruchomości może skutecznie zaskarżyć zmianę studium przed sądem?

Procedura związana ze sporządzeniem i zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie wywołuje zapewne tak dużych emocji jak procedura sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To plan bowiem w przeważającym zakresie przesądza o sposobie wykorzystania poszczególnych nieruchomości. Nie da się jednak wykluczyć przypadku, kiedy zapisy zawarte w studium w jakimś stopniu będą determinowały przyszłe wykorzystanie prawa własności nieruchomości, np. gdy będą przewidywać pewne ograniczenia dla nieruchomości, które – zgodnie z zasadą dotyczącą planowania i zagospodarowania przestrzennego – również muszą znaleźć się w uchwalanych na ich podstawie miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Aby zaskarżyć studium, trzeba wykazać, że jego zapisy ograniczają czyjeś prawo własności

Krok 1.

Złożenie uwag

Zgodnie z art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym każdy zainteresowany (w tym także osoby prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej) ma prawo do składania takich uwag w terminie wyznaczonym przez organy gminy, nigdy nie krótszym jednak niż 21 dni. Przy ich składaniu nie trzeba wykazywać interesu prawnego ani jakiegokolwiek prawa do nieruchomości objętych studium. Uwagi może wnieść każdy. Należy je wnieść na piśmie. Musi z niego wynikać, że autor kwestionuje konkretne zapisy studium. Każdą ze zgłoszonych uwag można uzasadnić, chociaż nie ma takiego obowiązku.

Krok 2.

Rozstrzyga wójt

Na pierwszym etapie uwagi rozpatruje organ wykonawczy, czyli wójt/ burmistrz/ prezydent miasta. Jego rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag do studium nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Jeżeli autor uwag chce kwestionować stanowisko organu wykonawczego, może to zrobić jedynie w skardze do sądu administracyjnego na całe studium (o czym niżej).

W doktrynie można spotkać stanowisko, że rozstrzygnięcia wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta dotyczące wniesionych uwag (zarówno pozytywne, jak i negatywne) nie wymagają uzasadnienia. Zgodnie z powyższym organ wykonawczy ma tylko obowiązek zachowania wniesionych uwag dla celów związanych z dokumentacją (Z. Niewiadomski „Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz", Beck, Warszawa 2008, s. 120).

Występuje również nieco inne stanowisko, w którym wskazuje się, że chociaż ustawodawca tego nie wymaga, organ powinien chociaż ogólnie uzasadnić, dlaczego uwagi nie zostały uwzględnione (P. Sosnowski, K. Buczyński, J. Dziedzic-Bukowska, J. Jaworski „Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", Lexis Nexis, Warszawa 2014, s. 104). Tego typu postulat ma jednak w większym stopniu charakter uznaniowy, a nie prawny. Tak więc gdy stanowisko organu uzasadniające uwzględnienia uwag do studium nie będzie uzasadnione, nie stanowi to argumentu na rzecz popełnienia błędów formalnych w procedurze sporządzania studium. Inaczej jednak będzie, gdy któraś ze zgłoszonych uwag zostanie pominięta. Może to mieć wpływ na ważność całego dokumentu. Jeżeli z kolei uwaga zostanie zaakceptowana, dobrze byłoby określić, jak i kiedy zostanie ona włączona do studium (i w jaki konkretnie sposób).

Krok 3.

Ocenia rada

Po ocenie i rozpatrzeniu wszystkich uwag organ wykonawczy gminy przedstawia całą dokumentację radzie gminy, w tym listę uwag nieuwzględnionych. Rada rozstrzyga przed uchwaleniem studium o sposobie rozpatrzenia niezaakceptowanych przez wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta uwag. Rozstrzygnięcie uwag następuje razem z uchwaleniem studium (stanowi ono załącznik do uchwały w sprawie przyjęcia studium). Znów – również na tym szczeblu – nie jest wymagane uzasadnienie ze strony rady gminy do sposobu rozstrzygnięcia przez nią poszczególnych uwag.

W doktrynie wskazuje się, że rada powinna podejść do każdej z uwag indywidualnie, dokonując jej oceny tak, jak uważa to za stosowne. Nie budzi wątpliwości jednak to, że nie można ograniczyć się do głosowania nad listą uwag, ale rada gminy musi głosować nad wszystkimi uwagami z listy (wyrok WSA w Olsztynie z 22 listopada 2011 r., II SA/Ol 827/11). Naruszenie tej zasady grozi zakwestionowaniem całego studium przed sądem. Jeżeli rada gminy akceptuje zgłoszone uwagi, musi przedłożyć projekt studium do poprawienia wójtowi/ burmistrzowi/ prezydentowi miasta. Rada gminy również nie może pominąć rozpatrzenia niektórych z przedłożonych przez wójta/ burmistrza/ prezydenta miasta uwag. Takie pominięcie stanowić będzie istotne naruszenie przepisów i w konsekwencji prowadzić będzie do stwierdzenia wadliwości uchwały w sprawie studium (wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., II OSK 337/10, LEX nr 599397).

Krok 4.

Weryfikuje sąd

Akt rady gminy dotyczący weryfikacji uwag – niezależnie od tego, czy ma formę załącznika czy osobnej uchwały, może być weryfikowany w ramach kontroli podejmowanej przez sąd administracyjny wyłącznie w ramach oceny legalności uchwały w przedmiocie uchwalenia całego studium (postanowienie NSA ?z 17 września 2013 r., II OSK 1970/13). Oznacza to, że nie można zakwestionować tylko fragmentu działania rady gminy związanego z rozpatrywaniem uwag, ale wyłącznie całe studium.

Osobnym rozpatrywanym przy tej okazji problemem będzie dopuszczalność wniesienia skargi na uchwałę w sprawie studium. Trzeba pamiętać, że przy ocenie zarzutów skierowanych przeciw studium weryfikowany będzie wpływ popełnionego przy jego sporządzaniu naruszenia prawa na studium lub na prawa właścicieli nieruchomości nim objętych (wyrok WSA w Olsztynie z 22 listopada 2011 r., II SA/Ol 641/11). Aby zaskarżyć studium, trzeba mieć interes prawny – zazwyczaj więc trzeba wykazać, że zapisy studium ograniczają czyjeś prawo własności (samo wniesienie uwagi do projektu studium nie jest więc równoznaczne z prawem do wniesienia skutecznej skargi do sądu administracyjnego). Ograniczenie to dobrze byłoby powiązać ze wskazaniem naruszeń proceduralnych, na przykład błędami przy ocenie przez organy gminy wniesionych uwag.

podstawa prawna: Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. DzU z 2012 r. poz. 647)