30-lecie KRS, czyli podyskutujmy - Aneta Łazarska

Z okazji 30-lecia Krajowej Rady Sądownictwa w Sądzie Najwyższym odbyła się debata organizowana przez Uczelnię Łazarskiego. Ustrojodawca przyznał Radzie zaszczytne miano strażnika niezależności i niezawisłości sędziów. To bez wątpienia jedna z najważniejszych instytucji władzy sądowniczej, a także struktur samego państwa. To Rada w istocie przez ostatnie 30 lat decydowała, kto zostanie sędzią i którzy sędziowie awansują. Nie bez powodu zwana jest najważniejszym organem kadrowym sędziów. W istocie trudno jednak o bardziej fundamentalne zadanie niż wybór sędziów. Transparentność i niezależność procedur ich wyłaniania jest warunkiem praworządności.

Czytaj także: Sposób KRS na uzasadnienie swojego istnienia

Do udziału w otwartej debacie zaproszono najwybitniejszych sędziów i profesorów prawa konstytucjonalistów oraz ekspertów prawa europejskiego. Był dyskutowany obecny status konstytucyjno-ustrojowy Rady. Debata ta staje się dziś szczególnie aktualna wobec zakwestionowania przez Trybunałem Sprawiedliwości statusu Krajowej Rady Sądownictwa jako gwaranta niezawisłości sędziów w Polsce. Niestety, brak też szerszej dyskusji o legalności obecnie prowadzonych postępowań nominacyjnych. Rada zaopiniowała już półtora tysiąca kandydatów. Zakwestionowanie jej statusu będzie miało skutki dla całego systemu sądownictwa, nie tylko dla postępowań nominacyjnych.

Pytanie zasadnicze dziś dotyczy tego, czy Rada daje rękojmię wyłaniania sędziów w sposób niezależny i transparentny, a tym samym, jaki jest status wszystkich sędziów, którzy zdecydowali się wziąć udział w tych procedurach, czy ich powołania są zgodne z konstytucją.

Wykładnia historyczna = wybór członków Rady

Z większości wypowiedzi zaproszonych ekspertów, którzy mieli udział w opracowywaniu pierwotnych założeń statusu KRS przed 30 laty wynikało jednoznacznie, że wolą ustawodawcy było, aby sędziowie wybierani do KRS byli reprezentantami samych sędziów, a nie polityków. Sama zaś Rada miała być apolityczna. Zarówno więc wykładnia historyczna, jak i systemowa dowodzą, że to sędziowie powinni wybierać swoich reprezentantów, a nie Sejm.

Rada – organ kadrowy

30 lat funkcjonowania Rady zdominowały głównie sprawy kadrowe. W debacie zawrócono uwagę na ewolucję samych procedur nominacyjnych i na fakt, że udało się uczynić ten proces coraz bardziej transparentnym i wypracować standardy współpracy środowiska sędziowskiego, samorządów sędziów i KRS. Niewątpliwe znaczenie miało zagwarantowanie prawa odwoływania się od uchwał KRS w sprawie odmowy powołania sędziów, jak też szczegółowe unormowanie poszczególnych etapów postępowania nominacyjnego. Niestety, wyeliminowanie prawa do zaskarżenia uchwał do NSA wskutek wyroku TK w sprawie K 12/18 należy postrzegać jako pozbawienie prawa do sądu, a nakaz umorzenia toczących się postępowań jako naruszenie gwarancji praw nabytych i podważenie zasady efektywności.

Krokiem wstecz jest też zaniechanie opiniowania kandydatów przez organy samorządu sędziów i brak współudziału samych środowisk sędziowskich w tych procedurach. Obecnie to wyłącznie Rada chce decydować o najważniejszych dla sądownictwa kwestiach: powoływaniu sędziów oraz ich awansach. Stoi na stanowisku, że brak opinii zgromadzeń i kolegiów nie przeszkadza w opracowaniu listy rekomendowanych kandydatów.

Rada jak każdy organ powinna działać na podstawie i w granicach prawa. Tymczasem proces nominacyjny składa się z dwóch faz, pierwszej – przed prezesem sądu i z udziałem organów samorządu i drugiej – przed KRS. Obligatoryjnym elementem pierwszego etapu jest ocenianie i opiniowanie kandydatów. Rada nie ma żadnej prerogatywy w tej kwestii, lecz obowiązki wynikające z prawa o ustroju sądów powszechnych. Jak wynika choćby z wyroku SN w sprawie III KRS 22/14 uchwała KRS jest podejmowana w następstwie głosowania, którego wyniki trudno przedstawić w formie uzasadnienia. Wynik poparcia, jakie poszczególni kandydaci uzyskali w „środowisku sędziowskim", jest „ustawową przesłanką" udzielenia poparcia kandydatowi na urząd sędziego. Stanowi jedno z ustawowych kryteriów rzutujących na ocenę predyspozycji kandydatów do pełnienia urzędu. W orzecznictwie przyjmuje się nawet, że są ważniejsze dla oceny kandydatów niż rekomendacje, publikacje czy inne dokumenty dołączone do karty zgłoszenia (por. uzasadnienie wyroku SN z 5 września 2013 r., III KRS 212/13, OSNP 2014 nr 9, poz. 140). Dlatego KRS powinna umotywować swój wybór, gdy dotyczył osoby, która uzyskała mniejsze poparcie środowiska (wyroki SN z 14 stycznia 2010 r., III KRS 24/09, z 15 stycznia 2013 r., III KRS 33/12, oraz z 15 maja 2013 r., III KRS 197/13, Legalis nr 750374). Pominięcie procedur oceniających i opiniujących doprowadzi do dysfunkcjonalności postępowań nominacyjnych i może w przyszłości stanowić podstawę zarzutów do statusu nowo mianowanych sędziów.

Otwarcie zawodu sędziego

Rada stanęła może przed największym w historii wyzwaniem, jakim było otwarcie zawodu sędziego na inne korporacje. W rezultacie postępowanie nominacyjne stało się w pełnym znaczeniu tego słowa postępowaniem konkursowym. Zderzyła się z problemem wagi kryteriów przy wyborze sędziego, jak też wypracowania standardów oceny kandydatów. W niektórych konkursach zgłaszało się nawet sto osób na jedno miejsce. Jednocześnie zdarzały się rozbieżne oceny kandydatów przez Radę i przez środowiska sędziowskie. Wykluczono też możliwość sądowej kontroli tego typu rozstrzygnięć Rady, jako że odwołanie nie może być oparte na zarzucie niewłaściwej oceny spełniania kryteriów uwzględnianych przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie przedstawienia wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego, co niewątpliwie nie zapewnia transparentności procedur. Poza tym orzecznictwo sądowe pozwoliłoby też wypracować standardy oceny także tych trudno mierzalnych kryteriów wyboru sędziów.

Organ nadzoru administracyjnego

Rada zakwestionowała także konstytucyjność nadzoru administracyjnego sprawowanego przez ministra sprawiedliwości. Nadzór ten został ukształtowany w okresie przedwojennym w takiej formie i był utrzymany w PRL. Trybunał nie podzielił zarzutów Rady i niestety nadzór został utrzymany. Dziś pojawiają się głosy, aby scedować go na KRS. Nie jest to właściwe rozwiązanie, jako że Rada nie ma zaplecza organizacyjnego do nadzorowania 10 tys. sędziów. Jedynym adekwatnym rozwiązaniem jest nadzór pierwszego prezesa SN na wzór nadzoru administracyjnego w sądach administracyjnych. Wydaje się, że jedynie organ Pierwszego Prezesa SN i sędziowie tego sądu, są w stanie zapewnić rękojmię poszanowania niezawisłości sędziowskiej, sprawując ten nadzór.

Organ wyposażony w inicjatywę ustawodawczą

Z pewnością wielkim mankamentem statusu ustrojowego Rady było pominięcie w 1989 r. jej kompetencji do inicjatywy ustawodawczej. Władza sądownicza od początku wyodrębnienia była pozbawiona podstawowego narzędzia, które umożliwiłoby inicjowanie koniecznych zmian w obrębie sądownictwa. Taki stan rzeczy zmarginalizował głos sędziów we wszelkich dyskusjach i debatach o usprawnieniu sądownictwa. Także dziś sędziowie nie mają szans bez poparcia społecznego czy politycznego na doprowadzenie do jakichkolwiek zmian w systemie sądownictwa.