Monika Frąckowiak - Niezawisłość sądów to fundament. Tylko niezależne orzecznictwo gwarantuje praworządność

Co więcej, wiceminister Marcin Warchoł, będący de facto rzecznikiem projektów ustaw o Krajowej Radzie Sądownictwa, Sądzie Najwyższym i ustroju sądów powszechnych, niejednokrotnie podkreślał, że rząd PiS i tak samoogranicza władzę wykonawczą w relacji z sądami w porównaniu z rozwiązaniami niemieckimi, holenderskimi czy duńskimi. Warto zatem ponownie dokonać przeglądu systemów europejskich, bez większych jednak nadziei, że merytoryczne argumenty jakkolwiek wpłyną na retorykę polityków partii rządzącej. Na nic bowiem zdały się raporty Komisji Weneckiej, OBWE, stanowisko Europejskiej Sieci Rad Sądowniczych (ENCJ) czy wypowiedzi samych sędziów europejskich (np. Thomas Guddat z Niemiec, Nuria Diaz Abad z Hiszpanii, Kees Sterk z Holandii). Przedstawiciele polskiego rządu konsekwentnie ignorują „fact checking" i powielają zmanipulowane informacje o rozwiązaniach europejskich. Ostatnim takim przykładem była wypowiedź ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry na temat braku Krajowej Rady Sądownictwa w Holandii, ironicznie skomentowana zresztą przez jedną ze stacji komercyjnych, której udało się odnaleźć siedzibę tejże instytucji w Hadze.

Konwencja artykułu prasowego nie pozwala na pogłębioną analizę systemów europejskich. Zainteresowanych pełnymi opracowaniami na ten temat warto odesłać w szczególności do opinii i raportów Komisji Weneckiej, będących głównym źródłem wiedzy przy tworzeniu niniejszego artykułu (przede wszystkim raport KW z 12 i 13 marca 2010 r., http://www.venice.coe.int/webforms/docu ments/?pdf=CDL-AD(2010)004-e).

Bez względu na różnorodność szczegółowych rozwiązań przyjętych w poszczególnych krajach, fundamentem każdego systemu jest zasada niezależności sądów i niezawisłości sędziów, wynikająca z przepisu art. 6 europejskiej konwencji praw człowieka i podstawowych wolności.

Dla urzeczywistnienia przepisu art. 6 konwencji znaczenie ma wiele czynników, takich jak sposób powołania sędziów, ich nieusuwalność, odpowiednio skonstruowane postępowania dyscyplinarne, immunitet sędziów, uposażenie, organizacja sądów. Poruszę jedynie kilka aspektów zapewnienia niezawisłości sędziowskiej i niezależności sądów – w kontekście zmian wprowadzanych przez obecny rząd w Polsce.

1. Sposób powoływania sędziów

Jako rozwiązanie optymalne wskazywane jest stworzenie w tym celu specjalnego organu – Rady Sądownictwa, która będzie mieć decydujące znaczenie tak przy powoływaniu, jak też promocji czy postępowaniach dyscyplinarnych sędziów. Komisja Wenecka podkreśla, że Rada powinna składać się w przeważającej części z sędziów, wybieranych przez samych sędziów. Pozostali członkowie Rady powinni być wybierani spośród wysoko wykwalifikowanych prawników przez parlament. Wymóg ów wynika z jednego z podstawowych zadań Rady, jakim jest strzeżenie niezależności sądów i niezawisłości sędziów zarówno od polityków, jak i od innych wpływów (np. Kościołów, biznesu itp.).

Krajowe Rady Sądownictwa funkcjonują w Belgii, Holandii, Danii, Anglii i Walii, Włoszech, Portugalii, Hiszpanii, Francji, Grecji, Szwecji, Irlandii, Szkocji, Słowenii, na Słowacji, w Bułgarii, Rumunii, Czechach, na Litwie, Łotwie, w Chorwacji, Serbii, na Ukrainie. Sam konstrukt Rady powstał już w 1873 r. w Anglii (miał jednak inne zadania niż obecne Rady w Europie), ale przeszczepił się na dobre na grunt europejski dopiero po drugiej wojnie światowej. Standardy wyznaczyły jako pierwsze Francja, Włochy i Grecja, choć trzeba zaznaczyć, że przywołanym rekomendacjom Komisji Weneckiej odpowiada w pełni model włoski i grecki, nie zaś francuski. W Conseil Supérieur de la Magistrature sędziowie nie mają bowiem przewagi, choć w zdecydowanej większości są prawnikami powoływanymi przez niezależne od polityków ciała (22 członków – sześciu sędziów wybieranych przez sędziów, sześciu prokuratorów wybieranych przez prokuratorów, prezes Sądu Kasacyjnego, prokurator generalny oraz ośmiu wybitnych prawników).

Interesujące jest, że przez lata Rady Sądownictwa funkcjonowały zaledwie w kilku krajach europejskich. W latach 70. XX w. Rady powstały w Portugalii i Hiszpanii – po upadku tamtejszych rządów autorytarnych. Kolejna „fala" powoływania tego rodzaju instytucji wiązała się z upadkiem komunizmu w Europie Środkowo-Wschodniej. Trzeba podkreślić, że Polska była wówczas w awangardzie krajów byłego bloku sowieckiego, ustawa o KRS weszła bowiem w życie już w grudniu 1989 r. Rozwiązanie polskie stało się zresztą inspiracją dla pozostałych państw postkomunistycznych (było nią także dla Ukrainy, która dostosowała swoją KRS do standardów europejskich w 2016 r.). Niezależność sądów w pozostałych krajach gwarantowały dobry obyczaj i ugruntowana zasada checks and balances. Mimo to na przełomie wieku XX i XXI w wyniku debaty publicznej na temat instytucjonalnego wzmocnienia niezależności sądów, do powołania Rad Sądownictwa doszło także w Danii, Holandii, Irlandii i Belgii. W Szwecji, Finlandii i Norwegii doszło zaś w latach dwutysięcznych do głębokich reform, mających na celu zwiększenie transparentności procesu nominacji sędziów i ustawowe uniezależnienie go od polityków, bez względu na dotychczasowe dobre praktyki (w Szwecji Rada funkcjonuje już od lat 70. XX w., ale jej zadaniem było wcześniej zarządzanie sądami).

Krajami, w których Rady dotychczas nie powołano, są Niemcy i Austria. W Austrii funkcjonują jednak Personel Senates – organy, w skład których wchodzą wyłącznie sędziowie powoływani przez sędziów, które wskazują ministrowi sprawiedliwości, kogo nominować na sędziego. Nie mieści się w porządku demokratycznym Austrii, by powołać na sędziego kandydata niewskazanego przez ów organ sędziowski. W Niemczech zaś każdy land przewiduje inny system. Generalnie w landach funkcjonują organy, w skład których wchodzą członkowie lokalnych parlamentów, sędziowie, wybierani przez sędziów, i prawnicy (w różnych proporcjach w zależności od landu).

O nominacji sędziowskiej decydują zazwyczaj wspólnie z właściwym ministrem, z tym że organ ten ma prawo weta. Do tej pory system niemiecki zdawał egzamin ze względu na duży szacunek zarówno polityków, jak i wszystkich obywateli do sędziów. Niemniej od lat środowisko uniwersyteckie, organizacje praw człowieka, stowarzyszenia sędziowskie w Niemczech postulują zmiany w tym zakresie i powołanie Krajowej Rady Sądownictwa na wzór... polskiej Rady (tak np. prof. Anne Sanders na Kongresie Prawników Polskich w Katowicach 20 maja 2017 r.). Postulaty te wynikają z obaw, że sam tylko dobry obyczaj, wobec groźby objęcia rządów przez partię populistyczną, nie jest wystarczającym gwarantem niezależności sądów.

2. Zasada powoływania sędziów na okres „dożywotni", czyli aż do przejścia w stan spoczynku

Komisja Wenecka istotny problem widzi tu w instytucji sędziów na próbę, którymi w polskim systemie prawnym są (po latach przerwy) asesorzy sądowi (zob. wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 30 listopada 2010 r., Henryk Urban and Ryszard Urban v. Poland, no. 23614/08). Poza Polską takie rozwiązanie obowiązuje w Gruzji, Danii, Macedonii, Szkocji czy Niemczech. Instytucja sędziów na próbę oceniana jest przez Komisję Wenecką generalnie negatywnie. O ile jednak dalsza kariera sędziego na próbę zależeć będzie od decyzji organu niezależnego od władzy wykonawczej, o tyle instytucja ta – zgodnie z opinią Komisji Weneckiej – może pozostawać w zgodzie z przepisem art. 6 europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. Takie gwarancje zapewnia system duński czy niemiecki. Warto wspomnieć w tym miejscu krytyczne uwagi Komisji Weneckiej dotyczące rozwiązań w Gruzji. Także Sąd Najwyższy w Szkocji wydał w 2001 r. orzeczenie, w którym krytycznie ocenił z punktu widzenia prawa do niezależnego sądu wyrok wydany przez sędziego, wybranego na okres jednego roku (zob. Starr v Ruxton, [2000] H.R.L.R 191). Należy wskazać, że obowiązujące od miesiąca rozwiązanie polskie, wynikające z nowelizacji ustawy o i Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury i o ustroju sądów powszechnych, pozostawia kwestię kariery asesora sądowego w zasadzie wyłącznie w gestii ministra sprawiedliwości (zob. w szczególności opinia Helsińskiej Fundacji Praw Człowieka: http://www.hfhr.pl/wp-content/uploads/2017/04/Opinia HFPC-asesorzy-2017-04-05.pdf).

3. Zasada nieusuwalności

Zasada ta przyjmowana jest w każdym państwie europejskim za oczywistość (w Konstytucji RP zapisana w art. 180). Przyjmuje się, że sędzia nie może być bez swojej zgody przeniesiony do innego sądu, nawet w drodze awansu. Sędzia powinien sprawować swój urząd aż do osiągnięcia wieku emerytalnego. Wyjątkiem jest orzeczenie niezależnego od władzy wykonawczej organu dyscyplinarnego, czy też zmiana ustroju sądów. Właśnie ta ostatnia przesłanka jest zazwyczaj wytrychem dla rządów o zapędach autorytarnych do naruszenia zasady nieusuwalności sędziów.

Tak rzecz się miała w przypadku Turcji czy Węgier, co poza innymi kwestiami „wytknięte" zostało w orzeczeniu ETPC z 23 czerwca 2016 r. w sprawie Baka przeciw Węgrom. Stosuje się zatem wybiegi polegające na przykład na zmianie nazwy organu (na Węgrzech z Sądu Najwyższego na Kurię) czy na zmianie struktury sądu (np. zmianie nazwy izb i dodaniu nowej izby dyscyplinarnej w zawetowanym projekcie ustawy o SN), które w żadnym razie nie mieszczą się w kategoriach uzasadnionego skrócenia kadencji sędziego. Należy wyjaśnić, że owa zmiana ustroju sądów mogąca skutkować wygaszeniem kadencji sędziego może na przykład wynikać ze zmian demograficznych, w wyniku których bezcelowe jest utrzymywanie sądu apelacyjnego w danym mieście. Wówczas dopuszcza się skrócenie kadencji sędziego, pozostawiając mu/jej wybór (sędzia apelacyjny może nie być zainteresowany dojeżdżaniem do innego niż do tej pory sądu apelacyjnego oddalonego np. o 200 km). Jeśli zaś miałoby dojść w takiej sytuacji do skrócenia kadencji sędziego (z pozostawieniem pełnego uposażenia), to uprawnień do tego nie może mieć li tylko władza wykonawcza, ale np. rada sądownictwa (zob. też na gruncie polskim wyrok Sądu Najwyższego – Izba Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych z 17 lutego 2016 r., III KRS 35/12). W Andorze, Irlandii, Łotwie, Norwegii, Rosji i Holandii zasada nieusuwalności sędziów oraz zakaz przenoszenia ich na inne stanowisko mają charakter absolutny. W większości pozostałych krajów europejskich decyzję w tym zakresie – o ile wymaga tego efektywność sądownictwa czy zmiana ustroju sądów – podejmuje organ sądowniczy albo też istnieje możliwość odwołania się od tej decyzji do organu sądowniczego.

4. Niezależność w organizacji pracy sądów, budżetu, przydziału spraw

Organizacja sądów różni się istotnie w poszczególnych krajach europejskich. Można wyróżnić trzy modele – model, w którym za całokształt organizacji sądownictwa odpowiada minister sprawiedliwości, model mieszany, w którym rolę tę spełnia minister wraz z Radą Sądownictwa, oraz model autonomiczny, w którym za zarządzanie sądami odpowiedzialny jest wyłącznie organ sądowniczy. Widoczna jest tendencja do odchodzenia od systemów, w których wyłączny głos ma minister sprawiedliwości, do systemów mieszanych czy autonomicznych.

Najlepszym przykładem są tu wspomniane już reformy przeprowadzane na przełomie XX i XXI wieku w Danii, Holandii, Szwecji, Norwegii, Finlandii czy Irlandii. Do systemu duńskiego wprowadzono np. w 1999 r. organ administrujący sądami, w skład którego wchodzi ośmiu przedstawicieli poszczególnych sądów, prawnik i dwóch menedżerów. Organ ten jest niezależny od ministra sprawiedliwości i zajmuje się ustalaniem budżetu sądów, organizacją pracy, budynkami itd. Ministerstwo Sprawiedliwości ma w stosunku do tego organu rolę służebną, to jest realizuje de facto jego zalecenia.

Podobne rozwiązanie jest w Holandii, Szwecji czy Irlandii, w których to Krajowa Rada Sądownictwa zajmuje się zarządzaniem sądami, alokacją środków, zarządzaniem kadrami pomocniczymi itd. We Włoszech, Hiszpanii czy Francji kompetencje organów sędziowskich nie są aż tak daleko idące, niemniej także w tych państwach Krajowe Rady Sądownictwa odgrywają w zarządzaniu sądami istotna rolę.

W Niemczech z kolei, gdzie Rady Sądownictwa nie powołano, organizacja sądów należy przede wszystkim do samych sędziów. W każdym kraju związkowym istnieją tzw. Richterrat, w skład których wchodzą sędziowie. Organy mają decydujący wpływ na organizację sądów w danym landzie, szkolenie sędziów, plany redukcji obciążenia. Odgrywają też istotną rolę w formułowaniu budżetu sądownictwa, który zatwierdzany jest ostatecznie przez parlamenty. Na poziomie sądów zaś o podziale czynności spraw, przydziale spraw do poszczególnych sędziów decyduje prezydium, w skład którego wchodzą wybierani sędziowie danego sądu.

Trudno znaleźć wśród krajów europejskich system, w którym o organizacji sądów, powoływaniu prezesów sądów, zarządzaniu finansowym sądów decydowałby wyłącznie minister sprawiedliwości (model wprowadzony w RP znowelizowaną ustawą o ustroju sądów powszechnych). Warto przywołać opinię Komisji Weneckiej z 14 października 2014 r. dotyczącą reformy sądownictwa w Gruzji. Nowelizacja ustawy o ustroju sądów powszechnych w Gruzji przewidywała wygaszenie kadencji dotychczasowych prezesów sądów, choć wprowadzała zasadę wyboru kolejnych prezesów przez samych sędziów. Komisja Wenecka uznała jednak, że arbitralne, nieprzejrzyste i niepoparte merytorycznymi argumentami decyzje personalne podmywają ideę niezależności sądów, jak i zaufanie do sądów.