Tak się robi legislację

Każda władza chciałaby mieć jak najwięcej swoich ludzi w Trybunale Konstytucyjnym. To całkowicie naturalny polityczny odruch pierwotny. Presja na obsadzenie TK w sposób możliwie najbardziej party-friendly była, jest i zawsze będzie ogromna. I oto dziś, przy okazji prac nad prezydenckim projektem nowej ustawy o Trybunale Konstytucyjnym, narodził się znakomity pomysł przejęcia jeszcze w tej kadencji Sejmu nieproporcjonalnie dużej części obsady Trybunału, bo aż jednej trzeciej. W dodatku jest to projekt tak prosty od strony legislacyjnej, że w swej prostocie wręcz piękny. I równie szkodliwy dla ustroju państwa.

Rozbroić zabezpieczenie

Absurdalne byłoby zakładanie, że partyjne nominowanie danego kandydata na sędziego TK przełoży się bezpośrednio na określony kierunek orzekania. Nie ma takiego związku. Sędzia TK raczej nie będzie wasalem partii, która go nominowała, a potem przeprowadziła jego kandydaturę przez Sejm. Z chwilą złożenia ślubowania i objęcia urzędu sędziego wczorajszy sędzia elekt przechodzi proces zupełnej emancypacji. Przestają go łączyć jakiekolwiek więzy z partią, która go wystawiła (jeżeli w ogóle takie więzy były). Nikt przy zdrowych zmysłach nie będzie twierdził, że sędzia będzie głosował pod instrukcję partyjną.

A jednak właściwy dobór personalny do TK ma niewątpliwie dla sił politycznych wielkie znacznie. Większe niż w innych obszarach wymiaru sprawiedliwości. Ze względu na to, że TK przede wszystkim zajmuje się interpretowaniem bardzo ogólnie ujętych klauzul konstytucyjnych, których wykładnia nierzadko zależy od takiej bądź innej perspektywy aksjologicznej, określony profil składu osobowego „negatywnego ustawodawcy", demonstrowana przez sędziów w poprzednim życiu zawodowym określona wspólnota ideologiczna czy światopoglądowa mogą zadecydować o być albo nie być niektórych ustaw. Art. 2 konstytucji to klasyczny przykład przepisu konstytucyjnego o charakterze całkowicie obrotowym, pozbawionym precyzyjnych punktów odniesienia. Mówiąc obrazowo,?to, co się z niego wyjmie, zależy od tego, jaką wartość się wcześniej do niego włoży.

Wybór sędziów przez TK jest wyborem politycznym. Co do tego nie ma wątpliwości. Ale żeby zapobiec zbyt łatwemu manipulowaniu tym wyborem, do ustawy o TK wprowadzono odpowiednie mechanizmy zabezpieczające. Teraz większość sejmowa, korzystając z nadarzającej się sposobności, tj. prac nad prezydenckim projektem ustawy o TK, chce zlikwidować jeden z tych mechanizmów.

Dobry zwyczaj: równowaga

Pomysł jest genialnie prosty. Dotychczas cykl wyboru sędziów TK był w sposób organiczny związany z cyklem politycznym wyznaczanym przez kadencje Sejmu. Rzecz chyba tak oczywista i fundamentalna, że nikomu nawet do głowy nie przyszłoby manipulować przy tym naturalnie układającym się kalendarzu polityczno-sędziowskim. W największym uproszczeniu: kolejne Sejmy uzupełniały skład osobowy TK wedle chronologicznie upływających kadencji sędziów. Gwarantowało to, że zwycięska opcja polityczna nie będzie mogła wpływać na skład TK z ominięciem kalendarza upływających kadencji sędziowskich i zostanie zachowana pewna równowaga polityczna przy nominowaniu sędziów. Zakładając, że obecna kadencja Sejmu kończy się mniej więcej z początkiem listopada tego roku (ostatnie posiedzenia Sejmu zaplanowano na razie na wrzesień), na mocy przepisów obowiązującej ustawy o TK Sejm mógłby i musiałby do tego czasu zadecydować o obsadzie tylko trzech wakatów w TK, bo tylko trzy kadencje sędziów wygasają z początkiem października. Byłoby to wszystko zgodne ze wspomnianym utrwalonym i dobrym uzusem ustrojowym. Zgłoszony do laski marszałkowskiej projekt ustawy o TK nie zaburzył w zasadzie w żaden sposób tego cyklu. Wprowadził tylko maksymalne terminy zgłaszania kandydatów na urząd sędziego TK. I doprecyzował procedurę wstępnego zgłaszania kandydatów na sędziów, także przez instytucje apolityczne (m.in. rady wydziałów prawa, samorządy prawnicze, KRS). Gdyby więc został uchwalony w pierwotnej wersji w najbliższym czasie, to dobry uzus polityczno-ustrojowy byłby kontynuowany. Niemożliwe jednak stałoby się obsadzenie stanowisk mających wkrótce wakować z uwagi na harmonogram zaproponowany przez projekt prezydencki (ogólnie długą procedurę selekcji kandydatów na sędziów, która musiałaby się zacząć na sześć miesięcy przed upływem kadencji sędziego).

Policzmy więc

Znaleziono jednak sposób na (jednorazowe wprawdzie, ale zawsze) ominięcie tego dobrego zwyczaju ustrojowego. W toku prac legislacyjnych w Sejmie dodano do projektu przepis przewidujący, że wszystkie (!) kadencje sędziowskie upływające w 2015 r. zostaną obsadzone w wyjątkowym trybie „nowej" ustawy o TK. Arytmetyka jest prosta. Wszystkie kadencje kończące się w 2015 r. to nie tylko trzy kadencje upływające w październiku, ale także mały bonus dla większości parlamentarnej: dwa wakaty otwierające się w grudniu. Razem do wzięcia: jedna trzecia składu TK. Przewidziano też wyjątkowy, istotnie skrócony termin złożenia wniosku wskazującego kandydata, który jest liczony od dnia wejścia w życie ustawy i wynosi dni 30. Wszystko to starano się zakamuflować (przyznajmy: bardzo słabo) przez umieszczenie przepisu wśród przepisów przejściowych i dostosowujących. W zasadzie można zapytać, dlaczego nie przyjęto innej cezury czasowej. Nic przecież nie stało na przeszkodzie, by za punkt odniesienia przyjąć np.?okrągłe lata kalendarzowe dla wyjątkowego trybu powołania sędziów, zamiast tylko 2015 r. I tak gdyby „przejściowym przepisem" objąć kadencje sędziów upływające w rok od wejścia w życie ustawy i założyć, że ustawa wchodzi w życie pod koniec sierpnia 2015 r., rachuba byłaby inna (sześć wakatów do obsadzenia). Dla cezury czasowej dwa lata to już osiem stanowisk, co pozwoliłoby na obsadzenie ponad połowy stanowisk w TK!

Żarty na bok. Sprawa jest zdecydowanie zbyt poważna. Poza tym przyznać trzeba sprawiedliwie, że pomysł od strony warsztatowej, legislacyjnej budzi respekt. Trudno go zdyskredytować. Rzecz została wykonana fachowo. Należy powiedzieć, że ktokolwiek maczał w tym palce od strony technicznej był naprawdę naprawdę dobrym rzemieślnikiem. Znającym się nieźle na robocie legislacyjnej. I bardzo zręcznie wykorzystał nadarzającą się okazję. Falandyzacja prawa przy tym to naprawdę dziecinnie nieszkodliwe i zaiste prostackie igraszki.

Blisko, coraz bliżej

Sejm bieżącej kadencji ma nie tylko pełne prawo, ale też obowiązek uzupełnić wakujące stanowiska w TK. I nie jest aż tak istotne, czy uczyni to w myśl obowiązującej ustawy o TK czy też na podstawie nowo uchwalonego prawa. Próba legislacyjnego zdemolowania dobrej i od lat funkcjonującej tradycji ustrojowej określającej sposób powoływania kandydatów na stanowiska sędziów TK to jednak coś całkowicie innego. Niszczenie dobrego zwyczaju politycznego to jedna sprawa. Konsekwencje wejścia w życie ustawy w omawianym tu brzmieniu (a jest do tego niebezpiecznie blisko, bo Senat nie odrzucił poprawki zgłoszonej i przegłosowanej przez Sejm, i wiele wskazuje na to, że przepis ten może się stać prawem) to coś całkowicie innego.

Projektowana regulacja budzi zastrzeżenia także z konstytucyjnego punktu widzenia. Można wskazać na co najmniej dwa ewentualne punkty zaczepienia dla zakwestionowania pomysłu jednorazowego, „przejściowego" zawłaszczenia przez Sejm danej kadencji wszystkich wakatów TK z jednego roku, nawet tych materializujących się już po upływie kadencji Sejmu. Czy jest to zgodne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, wyrażoną w przepisie art. 2 ustawy zasadniczej? Wątpliwe, by tego typu jawne triki legislacyjne korespondowały ze standardem sformułowanym w art. 2 konstytucji. Poza tym „pakietowemu" procedowaniu obsadzenia stanowisk sędziowskich zdaje się sprzeciwiać także przepis art. 194 ust. 1 konstytucji, który wymaga indywidualnego wyboru sędziów. Oczywiście można twierdzić, że „indywidualność" dotyczy tylko samego aktu głosowania. Wydaje się jednak, że przez wybór można także rozumieć całą procedurę wyboru, a nie tylko sam akt głosowania. A wtedy pod znakiem zapytania staje rozwiązanie zakładające „zgrupowanie" pięciu kadencji z całego roku i łączne procedowanie nad obsadzeniem pięciu stanowisk sędziowskich.

Zakwestionowanie przez TK ekstraordynaryjnego trybu powołania sędziów TK zapewne nie zagroziłoby postępowaniom już przeprowadzonym z udziałem sędziów powołanych na podstawie przepisów niekonstytucyjnych. Ale też nie przyczyniłoby się do budowania wizerunku jednego z najważniejszych organów władzy sądowniczej jako ostoi mocy i trwałości Rzeczypospolitej.

Kto słyszał o planie Roosevelta

Próba zawłaszczenia instancji powołanej do badania zgodności prawa z konstytucją przez jedną opcję polityczną nie jest niczym nowym w dziejach prawa ustrojowego. Wiedzą o tym świetnie znawcy prawa konstytucyjnego. Polacy nie są w tej konkurencji pierwsi. Dawno temu w Ameryce też próbowano robić takie rzeczy. Prezydentowi Franklinowi Delano Rooseveltowi wyjątkowo nie w smak był zbyt konserwatywny skład Sądu Najwyższego. Był on nieprzychylny – zdaniem prezydenta – rooseveltowskiej legislacji składającej się na reformy projektu New Deal. Więc Roosevelt postanowił wykreować przyjazny dla siebie skład Sądu Najwyższego. Gdy w lutym 1937 roku ogłosił projekt, w myśl którego miał dostać uprawnienie do powołania na każdego sędziego mającego ponad 70 lat... nowego sędziego Sądu Najwyższego, wybuchła burza polityczna. Roosevelt starał się wprawdzie zachować pozory wstrzemięźliwości (miałby powoływać do tylko sześciu sędziów na cały dziewięcioosobowy skład amerykańskiego Sądu Najwyższego), ale na niewiele się to zdało. Sprzeciw podniósł się ze wszystkich stron sceny politycznej, w tym również ze strony części macierzystej partii Roosevelta – demokratów.