Ubezpieczeni nie wiedzą, na czym stoją

[b]Minęło dziesięć lat od reformy systemu ubezpieczeń społecznych. Czy on się sprawdza? [/b]

[b]Gertruda Uścińska:[/b] Na ocenę jest za wcześnie. Jeśli chodzi o emerytury, to ciągle dominują świadczenia ze starego systemu. Ale większość osób identyfikuje się z nowym, bardziej zindywidualizowanym systemem, traktującym ubezpieczonego podmiotowo. To dobrze, bo ubezpieczony musi się czuć jego współuczestnikiem.

[b]A w odniesieniu do podlegania ubezpieczeniom?[/b]

Konstytucyjną rolę odgrywa tu ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych. Pozytywnie oceniam, że ze względów społecznych oskładkowane są także okresy bierności zawodowej, np. czas opieki nad dzieckiem lub chorą bliską osobą. Obowiązek opłacania składek za ten czas przejęło państwo, co wpisuje się w działania prorodzinne.

W Europie nie ma jednego modelu podlegania ubezpieczeniom. Zasady oskładkowania muszą uwzględniać specyfikę gospodarczą państwa i rozwój ekonomiczny społeczeństwa. W jednych państwach ustala się dolną kwotę, powyżej której powstaje obowiązek odprowadzenia składki. W innych płaci się je od wszystkich opodatkowanych przychodów. Kolejny model to oskładkowanie wszystkich przychodów, ale z ustaleniem ograniczenia rocznej podstawy wymiaru. Takie rozwiązanie wybrano w Polsce – podstawa wymiaru składki na ubezpieczenia emerytalne i rentowe jest ograniczona do 30-krotności prognozowanego przeciętnego wynagrodzenia. W założeniach chodziło o to, aby osoby bardziej zamożne zaangażowały się w III filar. Tak się nie stało. Trzeci filar się nie rozwija.

[b]Ciekawe, czy do oszczędzania na własną rękę skłoni informacja, która ostatnio obiegła Polskę: o pierwszej emeryturze, której część wypłacił OFE – niecałe 24 zł. [/b]

Rolę wypłat z OFE ocenimy po dłuższym czasie gromadzenia środków. Myślę, że najwcześniej w 2014 r. będzie można przystąpić do poważniejszych analiz – wtedy emerytury z OFE zaczną pobierać mężczyźni, którzy zwykle mają dłuższy staż zawodowy i wyższe zarobki. Mam nadzieję, że będzie to oznaczać wypłaty na wyższym poziomie.

[b]Wiele osób przechodziło na wcześniejsze emerytury, bo wolało skorzystać z rozwiązań starego systemu. Czy nie jest to niepokojący sygnał braku zaufania do nowych zasad?[/b]

Na postawy ubezpieczonych z pewnością wpłynęła utrata poczucia bezpieczeństwa prawnego. Było sporo szumu informacyjnego związanego z uchwalaniem ustaw o emeryturach kapitałowych i pomostowych. Nic dziwnego, że ubezpieczeni chcieli skorzystać z tych rozwiązań, które były im znane. Czy brak zaufania? Raczej brak wiedzy oraz znajomości konsekwencji swoich decyzji.

[b]Jakąś wiedzę ubezpieczeni mają. Gazety piszą, fundusze i ZUS przesyłają im informacje o zgromadzonych przez daną osobę środkach lub składkach.[/b]

Należy dążyć do tego, aby każdy miał dostęp do swojego konta emerytalnego przez Internet. Na tej podstawie powinien mieć też możliwość obliczenia hipotetycznej emerytury. Wysyłanie takich zindywidualizowanych informacji do każdego pocztą jest trudne i kosztowne. Niewątpliwie brakuje edukacji o systemie ubezpieczeń społecznych – takiej dla przeciętnego człowieka. Powinna się zaczynać już na etapie szkoły średniej, np. podczas nauczania wiedzy o społeczeństwie. Poza tym potrzebna jest powszechna obywatelska edukacja z zakresu ubezpieczeń, zwłaszcza dla tych, którzy wchodzą na rynek pracy. Wiedza sprzyjałaby merytorycznej, a nie emocjonalnej ocenie systemu ubezpieczeń. By się przekonać, jaka jest dziś świadomość ubezpieczeniowa, wystarczy zajrzeć na fora internetowe.

[b]A kto powinien prowadzić tę społeczną edukację?[/b]

Rząd, instytucje pozarządowe, których celem statutowym jest realizacja ważnych celów społecznych. Za taki uznałabym szerzenie wiedzy o ubezpieczeniach społecznych.

[b]W jej zdobywaniu nie pomagają przepisy ubezpieczeniowe – skomplikowane i często zmieniane. Ze względu na zasady pełne wyjątków, piętrowe odesłania, są nieczytelne dla większości osób. Czy muszą takie być?[/b]

Nie muszą. Wielokrotne nowelizacje ustawy systemowej wynikają z różnych preferencji rządzących. Są doraźne, niesystemowe, co pogarsza i jakość, i komunikatywność prawa. Często przepisy ubezpieczeniowe są zmieniane przy okazji nowelizacji innych aktów, co powoduje trudności w ustaleniu aktualnego stanu prawnego, a to przekłada się na kłopoty z ich wykładnią. Podstawowe akty, takie jak ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych i ustawa o emeryturach i rentach z FUS, są niezrozumiałe. A przecież pozycja prawna ubezpieczonego powinna być jasno uregulowana.

[b]Czy oznacza to, że te ustawy trzeba napisać od nowa?[/b]

Trzeba przejrzeć wszystkie zasady, zwłaszcza te dodawane przez lata, i je uprościć. Każdej normie prawnej przyświeca jakiś cel, więc trzeba pomyśleć, w jaki inny, prostszy sposób go zrealizować. Są techniki legislacyjne, które na to pozwalają.

[b]W ostatnim czasie nowelizacji w ubezpieczeniach było mnóstwo. Czy zmiany przepisów emerytalnych, dotyczące m.in. pomostówek, emerytur kapitałowych, możliwości występowania z OFE, wprowadzane na ostatni dzwonek nie ograniczają swobody podejmowania decyzji przez ubezpieczonych? Związki zawodowe, które zaskarżyły pomostówki do Trybunału Konstytucyjnego, oprócz zasad ich przyznawania zakwestionowały krótki okres vacatio legis – ustawę opublikowano w ostatnim Dzienniku Ustaw z ubiegłego roku, a weszła w życie 1 stycznia br. [/b]

W większości państw europejskich zmiany ubezpieczeniowe wchodzą w życie po roku lub kilku latach. Podobnie w prawie unijnym – zasady koordynacji ustalone w 2004 r. zaczną obowiązywać dopiero w tym roku. Powinna być praktyka długiego vacatio legis – zarówno w interesie instytucji, które się muszą przygotować do wprowadzenia nowych zasad, jak i uprawnionych, aby zapoznać się z nimi i ocenić swoje położenie. Nie powiodło się to przy pomostówkach, może się uda przy zakładach emerytalnych.

Co do Trybunału, to z zasady sprawiedliwości społecznej wywodzi on ochronę obywatela w stosunku do państwa i stanowionego prawa. W tym kontekście oceni kwestionowane przepisy. Nie przesądzałabym jednak jego decyzji. W wyroku z 22 czerwca 1999 r. TK rozstrzygał istotną kwestię ubezpieczeniową – czy nie narusza konstytucji podzielenie ubezpieczonych według daty urodzenia. Uznał wtedy, że takie ograniczenie znajduje uzasadnienie w celach reformy emerytalnej.

[b]Czy są zatem jakieś kwestie ubezpieczeniowe, które wymagają szybkiej interwencji ustawodawcy? [/b]

Na pewno minimalna wysokość świadczeń. Według ratyfikowanej przez Polskę konwencji nr 102 minimalna emerytura i renta powinny być na poziomie 40 proc. poprzednich zarobków. W starym systemie tak było, a czy w nowym ten warunek będzie spełniony – nie wiemy. Trzeba się więc zastanowić, jaka może być skala świadczeń minimalnych w wypadku nowych emerytur z OFE. Przydałoby się tu nowe podejście, bo część rozwiązań do nowego systemu przeniesiono wprost ze starego, np. uzależnienie świadczenia minimalnego od określonego stażu pracy. A to nie przystaje do nowego systemu, który opiera się na kapitale gromadzonym w postaci składek.

Druga drażliwa kwestia to podniesienie wieku emerytalnego kobiet – do 65 lat. Taka decyzja jest i będzie trudna, bo jest niepopularna. W 2004 r. brałam udział w tworzeniu rządowego planu racjonalizacji wydatków publicznych. Zaproponowaliśmy wtedy wydłużanie wieku, począwszy od 2014 r. do 2024 r., i wprowadzenie emerytur częściowych od 62 lat dla obu płci. Projekt nie zyskał poparcia partnerów społecznych. Nie da się jednak wydłużenia wieku emerytalnego kobiet uniknąć. Konwencje MOP i prawo unijne również wskazują 65 lat jako powszechny wiek emerytalny dla obu płci. W państwach europejskich też się go wydłuża, bo jest to konieczne ze względów demograficznych. Z pewnością nie można jednak tego zrobić w stosunku do osób, które w najbliższych latach nabywają prawa emerytalne. Wymaga to rozłożenia procesu na kilkadziesiąt lat. A ponadto kształcenia ustawicznego, polityki państwa sprzyjającej zatrudnieniu i kształtowania przychylnych postaw wobec pracy starszych osób.

[b]A co z systemem rentowym? Po podtrzymaniu przez Sejm weta wobec nowelizacji ustawy emerytalnej nadal są one obliczane po staremu. Z czasem coraz bardziej zaczną się oddalać od zasad obliczania emerytur. [/b]

System rentowy wymaga gruntownej reformy. W ustawie zaproponowano nowe zasady obliczania rent i dorabiania do nich. Tymczasem do rozstrzygnięcia są podstawowe kwestie. Należy określić przedmiot ochrony prawnej i sprecyzować ryzyko utraty zdolności do pracy w wieku przedemerytalnym. Trzeba się też zastanowić, jak potraktować częściową i całkowitą niezdolność do pracy. Dopiero potem można ustalać, komu należą się świadczenia i w jakiej wysokości.

W wielu państwach określony jest minimalny, procentowy poziom utraty zdolności do pracy. Jeśli dana osoba nie ma zdolności do pracy, to świadczenie powinno jej zapewniać nie tylko godne życie, ale też umożliwiać wydatki, np. na rehabilitację. Jeśli zaś uznajemy, że dana osoba zachowała częściową zdolność do pracy, to możemy rozważyć, w jaki sposób może ona łączyć świadczenie z pracą. Renta powinna rekompensować stopień utraty możliwości zarobkowania. Sama liberalizacja zasad dorabiania nie jest dobra. Już dziś możliwość dorabiania do rent powoduje, że od lekarza orzecznika dana osoba dostaje orzeczenie o całkowitej niezdolności do pracy, a od lekarza medycyny pracy, że może ją świadczyć.

Skoro systemy emerytalny i rentowy są połączone, trzeba odpowiedzieć sobie na pytanie, jaką rolę ma odgrywać ten drugi i jakie powinny być między nimi związki, a jakie odrębności, a także czy renty mają się opierać na składce emerytalnej.