Spór o fundusze emerytalne

Prof. Michał Kulesza wypowiedział się przeciwko przygotowanemu przez MPiPS projektowi nowelizacji[link=http://aktyprawne.rp.pl/aktyprawne/akty/akt.spr?id=174274] ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych[/link], zakładającemu obniżenie poziomu opłat pobieranych przez OFE od swoich członków ("[link=http://www.rp.pl/artykul/270722.html]Fundusz emerytalny czy fundator emerytur[/link]" - „Rz” z 3 marca), który – w złagodzonej formie – został zaakceptowany przez Radę Ministrów.

Według profesora wprowadzenie maksymalnego poziomu opłaty za zarządzanie prowadzi do tego, że zarządzanie aktywami w wysokości przekraczającej maksymalny poziom, od którego naliczana jest opłata za zarządzanie, odbywa się „za darmo”, a w efekcie PTE zarządzające takim OFE nie będzie miało „żadnej ekonomicznej zachęty do zwiększenia efektywności powyżej tej kwoty”. Trudno zgodzić się z tą argumentacją. I to z kilku powodów.

[srodtytul]Za zarządzanie i od składki[/srodtytul]

Po pierwsze, PTE pobiera za pośrednictwem OFE nie tylko opłatę za zarządzanie, ale także od składki – opłata ta pobierana jest od wszystkich wpływających do OFE składek, bez względu na wielkość aktywów OFE. Wielkość tej opłaty zależy od wielkości składek wpływających do danego OFE, a te są uzależnione od bazy członkowskiej OFE. Ponieważ członkowie OFE (odmiennie, niż to będzie miało miejsce w przypadku funduszy dożywotnich emerytur kapitałowych w fazie wypłaty) mogą zmieniać OFE, jeżeli jakieś PTE przestanie efektywnie, w porównaniu z konkurencją, zarządzać OFE i zacznie osiągać znacząco gorsze wyniki, naraża się na ryzyko odpływu członków i spadku wpływów z opłaty od składki.

Po drugie, z aktywów OFE pobierana jest także opłata uzależniona od wyników inwestycyjnych OFE (metodą ich pomiaru jest miejsce danego OFE w zestawieniu wyników OFE za trzy lata sporządzanym co pół roku dla celów ustalenia minimalnej stopy zwrotu), która za pośrednictwem PTE trafia na rachunek premiowy i ostatecznie po pięciu latach, jeżeli przez ten okres OFE osiągnął nieujemną realną stopę zwrotu – do PTE. Opłata ta (wprowadzona nowelizacją z 2003 r.) jest nielimitowana i zależy bezpośrednio właśnie od poziomu aktywów OFE i ich efektywności inwestycyjnej.

[wyimek]Wszystkie OFE poza jednym ustaliły w swoich statutach opłaty od składki na maksymalnym poziomie dopuszczonym przez ustawodawcę[/wyimek]

W swojej argumentacji autor pominął także fakt, że OFE w statutach uchwalanych w 1999 r. miały obowiązek wprowadzić kwotowy limit opłaty za zarządzanie. Nowelizacja z 2003 r. utrzymała jego obowiązywanie do końca 2010 r. Projekt MPiPS niestety wyrażał zamysł uchylenia tej gwarancji praw nabytych – w efekcie dla części podmiotów uchwalenie tej nowelizacji prowadziłoby nawet do podwyższenia poziomu pobieranej opłaty za zarządzanie, a więc do obniżenia poziomu przyszłych emerytur.

Istotne jednak z punktu widzenia polemiki z tezą prof. Kuleszy jest przypomnienie, że część podmiotów obecnych na rynku samodzielnie (bez ingerencji ustawodawcy w wysokość limitu) ustaliła w 1999 r. maksymalny poziom opłaty za zarządzanie (a więc w konsekwencji maksymalny poziom aktywów, od których naliczana jest ta opłata) na niższym poziomie, niż proponowało to obecnie MPiPS, i to w sytuacji, gdy nie istniała wówczas nielimitowana opłata związana z rachunkiem premiowym, a część podmiotów zawarła w swoich statutach obniżki opłaty od składki nawet do 0 dla osób z długim stażem członkowskim.

[srodtytul]Twierdzenia trudne do obrony[/srodtytul]

Autor uważa także, że obniżenie poziomu opłaty za zarządzanie „w pierwszej kolejności dotknie samych ubezpieczonych, choćby dlatego, że stracą oni możliwość wybrania tych OFE, które z ich punktu widzenia są dzisiaj najtańsze”. Na czym oparł swoje przekonanie, że ubezpieczeni stracą możliwość przystąpienia do tych OFE, które pobierają niższą opłatę za zarządzanie, trudno dociec, bo w artykule nie ma na ten temat ani słowa, a projekt ustawy takiego zakazu nie zawiera. W świetle obowiązujących przepisów i projektu teza ta jest zatem fałszywa. Stracić mogą jedynie członkowie tych OFE, które (na podstawie przyjętych w 1999 r. zapisów w ich statutach) obecnie pobierają niższą opłatę za zarządzanie, niż wynika to z projektu, jeśli w toku dalszego procesu legislacyjnego nie zostaną wprowadzone do niego przepisy mające na celu ochronę praw nabytych przez członków tych OFE.

Profesor Kulesza uważa także, że projekt MPiPS „uderza w podstawy rynku funduszy emerytalnych”. Twierdzenie to wydaje się trudne do obrony. Już w 2003 r. w ustawie o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych wprowadzono bardzo głębokie zmiany, m.in. limit opłaty od składki, degresywny poziom opłaty za zarządzanie, nową opłatę związaną z rachunkiem premiowym, a dotychczasowe limity opłaty za zarządzanie (z których wyłączono opłatę związaną z rachunkiem premiowym) utrzymano tylko do końca 2010 r., zniesiono także możliwość różnicowania poziomu opłaty od składki w zależności od stażu członkowskiego.

Było to efektem wygasania konkurencji cen i wyników inwestycyjnych między OFE. Niestety, OFE wykorzystały te zmiany jako pretekst do praktycznie całkowitego zaniechania konkurencji cenowej: po wejściu w życie nowelizacji z 2003 r. wszystkie OFE poza jednym ustaliły w swoich statutach opłaty od składki na maksymalnym poziomie dopuszczonym przez ustawodawcę, a te OFE, które miały w swoich statutach opłatę za zarządzanie na poziomie, który powodował, że pobierały opłatę niższą od konkurentów, podjęły starania, by ją podwyższyć, by i w tym zakresie konkurencja zanikła.

W efekcie obecny projekt nie tyle „uderza w podstawy rynku funduszy emerytalnych”, ile jest konsekwencją jego nieefektywności i braku konkurencji między obecnymi na nim podmiotami. Propozycja ta mieści się wprost w logice rozwiązań uchwalonych w 2003 r. Zdaniem profesora obniżenie opłaty za zarządzanie skutkować może większą dbałością „o ograniczenie ryzyka inwestycyjnego” – jeśli rzeczywiście nowelizacja przyniosłaby taki skutek (choć trudno stwierdzić, na jakim rozumowaniu tezę tę oparł autor tekstu), to tylko należałoby się cieszyć.

Profesor Kulesza uważa także, że efektem zmian będzie zmniejszenie „efektywności inwestowania, aby gromadzone środki nie przekroczyły ustawowego progu”. Wywód ten pomija fakt, że OFE oprócz opłaty za zarządzanie pobierają także opłatę od składki (niezależną od poziomu aktywów OFE) oraz nielimitowaną opłatę na rachunek premiowy uzależnioną od wyników inwestycyjnych, o czym wyżej. W konsekwencji tezę tę uznać należy za chybioną.

[srodtytul]Ingerencja ustawowa jest konieczna[/srodtytul]

Ostatnią część swojej analizy autor poświęca potencjalnym zagrożeniom na gruncie prawa międzynarodowego i wspólnotowego (arbitraże międzynarodowe „z tytułu utraconych bezpowrotnie i nagle inwestycji” czy zwrot „nielegalnej pomocy publicznej”). Trudno precyzyjnie odnieść się do tych wywodów ze względu na ich bardzo ogólny charakter. Warto jednak wskazać, że nowelizacja ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych z 2003 r. zawierająca analogiczne w sferze opłat rozwiązania jak obecny projekt MPiPS nie spowodowała fali arbitraży międzynarodowych (mimo obniżenia poziomu opłaty od składki pobieranej przez część podmiotów, jak ograniczenia poziomu opłaty za zarządzanie w przypadku dużych OFE, czy wyeliminowania części OFE z udziału w losowaniu nowych członków) ani nie skłoniła Komisji Europejskiej do badania jej w kontekście niedozwolonej pomocy publicznej.

Trudno zgodzić się także z konkluzją tekstu, że „dzięki zmianie prawnej znów ktoś, kto zbyt dobrze sobie radzi, ma zostać za to ukarany”. Ingerencja ustawowa jest konieczna z zupełnie innego powodu – braku działania mechanizmów konkurencyjnych i wykorzystywaniu profitów wynikających z oligopolistycznej struktury rynku przez podmioty na nim obecne, które zamiast konkurować wynikami inwestycyjnymi i poziomem opłat, wolą koncentrować się na dalszym ograniczaniu konkurencji w procesie tzw. konsolidacji, czyli przejęć zarządzania OFE lub połączeń między PTE, które ograniczają liczbę podmiotów obecnych na rynku i utrwalają jego oligopolistyczną strukturę.