Ordynacja podatkowa, która weszła w życie 20 lat temu była poddawana licznym zmianom. Czy jest sens ją jeszcze poprawiać czy powinien ją zastąpić zupełnie nowy akt prawny?

Sędzia NSA Jan Rudowski, prezes Izby Finansowej NSA, zastępca przewodniczącego Komisji Kodyfikacyjnej Ogólnego Prawa Podatkowego:

Na wstępie chciałbym wrócić do początków ordynacji podatkowej. Rok 1998, tuż po wejściu w życie ordynacji podatkowej, nie był łatwy z uwagi na konieczność przełamania pewnych barier. Był kodeks postępowania administracyjnego i pojawiały się głosy, że niepotrzebna jest odrębna procedura podatkowa.

Część teoretyków i praktyków zajmujących się stosowaniem prawa podatkowego chciała mieć jednak własną procedurę. I to był jeden z sukcesów tamtego czasu. Dziś odrębności procedury administracyjnej i podatkowej są bardzo wyraźne. Można nawet powiedzieć z pewną satysfakcją, że w tym zakresie ordynacja podatkowa jest bardziej nowoczesna od kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto większość instytucji ogólnego prawa podatkowego zawarta w ustawie o zobowiązaniach podatkowych odstawała od zmian wprowadzonych w materialnym prawie podatkowym.

Przed 1991 r. większość decyzji podatkowych miała charakter ustalający i to organ podatkowy decydował o rozliczeniu podatnika. A przecież wprowadzony od 1992 r. podatek dochodowy od osób fizycznych został oparty na dobrowolnym rozliczeniu. Taki też był kierunek przekształcenia całego systemu podatkowego. To i określenie wielu innych instytucji było sukcesem. Ale minęło 20 lat od uchwalenia ordynacji podatkowej i wiele zmieniło się w otoczeniu gospodarczym. Ordynacja podatkowa próbuje odpowiedzieć na te wyzwania, ale z tym bywa różnie. Obowiązująca ordynacja była nowelizowana ponad 100 razy i np. art. 119 reguluje obecnie: zasady waloryzacji zastawu skarbowego, klauzulę przeciwko unikaniu opodatkowania (art. 119a–119zf), przeciwdziałanie wykorzystywaniu sektora finansowego do wyłudzeń skarbowych (STIR) (art. 119zg–119zzj) – razem 62 artykuły.

Nie może być takiej sytuacji, że poprawiając przepisy komplikujemy systematykę ustawy. Zatrzymanie ewolucji ordynacji podatkowej przez jej erozję w mojej ocenie może się odbyć tylko w taki sposób, że zostanie uchwalony zupełnie nowy akt prawny na te czasy, z elementami unowocześnienia i wprowadzeniem nowych instytucji.

Prof. Adam Mariański, przewodniczący Krajowej Rady Doradców Podatkowych:

Trudno jednoznacznie odpowiedzieć na pytanie, czy obecną ordynację podatkową powinna zastąpić zupełnie nowa ustawa. Pojawia się bowiem pytanie, czy to nowe prawo będzie kompleksową regulacją czy w niedługiej perspektywie nie zacznie być też nowelizowane. Zgadzam się z argumentami prezesa Rudowskiego dotyczącymi obecnej kondycji procedury podatkowej, tego, że była wielokrotnie nowelizowana i niestety potrzeba kolejnych, bo te już się ujawniają.

Nie jest to jedyna przyczyna, żeby myśleć o nowym akcie prawnym. Kolejnym argumentem za tym może być choćby zmieniające się otoczenie prawne i gospodarcze w Polsce, a także na świecie. Patrzę na to nie tylko z perspektywy doradców podatkowych, ale także samych podatników, bo przecież to do nich jest adresowane prawo podatkowe. Ale trzeba pamiętać też o tym, że mamy pewien pokaźny dorobek orzecznictwa i praktyki, czasami oczywiście nawet błędnej, który został wypracowany na podstawie obowiązującej ordynacji podatkowej. W tym kontekście każda zmiana rodzi obawę, co będzie na gruncie nowej regulacji.

Autopromocja
CFO Strategy & Innovation Summit 2021

To już IV edycja kongresu dla liderów świata finansów

WEŹ UDZIAŁ

Niemniej zmiana wydaje się konieczna, ale powinna ją poprzedzić szeroka debata. Ponad 20 lat temu, gdy powstawał projekt obecnej ordynacji podatkowej, wielu przedstawicieli środowiska naukowego wskazywało na konieczność debaty. Pomimo to ustawa została uchwalona dość szybko, bez pogłębionej dyskusji co do niektórych przyjętych w niej rozwiązań i instytucji, takich jak np. przedawnienie czy nadpłata.

Nowa ordynacja podatkowa, jeśli ma zostać przyjęta, powinna być przedmiotem szerokiej debaty publicznej. Ona dziś oczywiście się toczy, ale w wąskim, wewnętrznym kręgu. Chciałbym zwrócić też uwagę na to, żeby te dwa czy trzy miesiące debaty nie były ostatecznym zamknięciem dyskusji. Krajowa Izba Doradców Podatkowych planuje 9 października debatę – i mam nadzieję, że to nie będzie jedyna inicjatywa – na temat nowej ordynacji podatkowej, zwłaszcza w zakresie praw podatników i kontroli podatkowej. Dobrze gdyby takich inicjatyw angażujących różne środowiska w tym także urzędników administracji skarbowej i sędziów sądów administracyjnych było jak najwięcej.

Prof. UŁ Mariusz Jerzy Golecki, przewodniczący Rady ds. Przeciwdziałania Unikania Opodatkowania, ekspert Ministerstwa Finansów:

Przewidujemy, że dyskusja potrwa przez lipiec i z pewnością część sierpnia. Projekt chcemy skierować do uzgodnień międzyresortowych, a potem konsultacji już na początku lipca. To, że konieczne jest uchwalenie nowego aktu prawnego, moim zdaniem nie ulega dyskusji. Tu argumenty są bardzo przekonujące. Jeśli chodzi o dyskusję nad zmianami, ta debata wydaje się bardzo dobrym miejscem, by powiedzieć, że jednym z celów ordynacji jest właśnie stworzenie pewnej płaszczyzny do dyskursu między podatnikiem a urzędnikiem, między państwem a obywatelem. Ta nowa ordynacja podatkowa będzie przewidywała wiele nowych instytucji, które jak każda nowa instytucja prawa podatkowego mogą budzić pewne obawy z punktu widzenia celów fiskalnych np. uszczelnienia podatków. Niemniej doświadczenie innych państw uczy, że ten potencjalny konflikt między przyjaznym, elastycznym prawem podatkowym – z jednej strony otwartym, a z drugiej efektywnym – jest pozorny.

Zaproszenie podatnika, żeby aktywnie uczestniczył w postępowaniu, ujawniał pewne informacje, prowadził dialog z organem podatkowym zmniejszy koszty administracji skarbowej. Administracja pozyskuje w ten sposób określone informacje, a koszt dostępu do informacji – tak dla podatnika, jak i urzędnika – zazwyczaj jest wysoki. Państwo nie jest wszakże omnipotentne i nie wie wszystkiego. Chcemy zatem, żeby w tej nowej ordynacji podatkowej pojawiły się m.in. niewładcze formy rozstrzygania, by otworzyła się ona na mediację, umowę podatkową czy umowę o współdziałaniu. Chcielibyśmy stworzyć pewną przestrzeń do dyskusji. Będziemy otwierać się na podatnika i promować bardziej elastyczne podejście do złożonych zjawisk gospodarczych".

Michał Niżnik, radca prawny, dyrektor w zespole podatków międzynarodowych w KPMG w Polsce:

Ordynacja podatkowa to element konieczny w pracy każdego, kto zajmuje się doradztwem podatkowym. Niewątpliwie środowisko doradców podatkowych, radców prawnych, ale też same organy podatkowe sygnalizują od dłuższego czasu potrzebę wprowadzenia zmian w ordynacji.

Te zmiany są potrzebne, przy czym można się zastanawiać, czy powinny być to kolejne zmiany do istniejących przepisów czy też wprowadzenie nowego aktu prawnego. Mamy jednak świadomość, że prace są na tyle zaawansowane, że w zasadzie możemy już mówić o zupełnie nowym, kompleksowym akcie prawnym. Należy to zaakceptować. Należy jednak też zasygnalizować pewne ryzyka, które się z tym wiążą. Zgadzam się, że nowe rozwiązania, które niesie z sobą nowy akt prawny, w części potencjalnie bardzo korzystne dla podatnika wiążą się również z wieloma zagrożeniami.

Będziemy mieli zupełnie nowe prawo, które będzie wymagało wypracowania nowego dorobku orzeczniczego i nowej praktyki. To wiąże się z wyzwaniami i dlatego potrzebne są szerokie konsultacje, debata, żeby to nowe prawo było odpowiednio przygotowane i uzasadnione. Nowe, potencjalnie korzystne dla podatnika mechanizmy, takie jak niewładcze formy współpracy, muszą być odpowiednio obudowane proceduralnie, aby zachęcały urzędników do ich stosowania i jednocześnie były przyjazne dla podatników.

W aparacie skarbowym konieczne jest również wykonanie pracy u podstaw, pracy nad zmianą mentalności urzędników, organizowanie szkoleń itp. Chodzi o to, żeby urzędnicy nie bali się współpracy z podatnikami, wiedzieli, że do współpracy w takich nowych formach jak mediacja, zawieranie mniej lub bardziej formalnych umów zachęca samo państwo. W tej chwili słyszy się głosy, że urzędnicy mogą obawiać się prowadzenia negocjacji, rozmów z podatnikami, chociażby ze względu na potencjalne ryzyko odpowiedzialności urzędniczej.

Planowane jest też wprowadzenie całego katalogu zasad ogólnych, co jest kolejną potencjalnie bardzo korzystną zmianą. Ale, żeby to zadziałało w praktyce trzeba się upewnić, że nie będzie to martwe prawo. W obecnym stanie prawnym funkcjonuje już korzystna dla podatników zasada rozstrzygania wątpliwości na ich korzyść, która w praktyce niestety nie jest do końca respektowana przez organy podatkowe. Trzeba się, więc zastanowić nad wprowadzeniem takich mechanizmów, które pozwolą przełożyć zasady ogólne na praktykę stosowania prawa już na poziomie organów.