Polski VAT ma 20 lat

„Prawo z dziedziny podatku VAT nie zawsze jest od razu zrozumiałe" – tymi słowami rzecznik generalny Trybunału Sprawiedliwości UE rozpoczyna wydaną niedawno opinię dotyczącą polskiej sprawy. Zdaje się, że od wprowadzenia VAT 5 lipca 1993 r. to zdanie nie straciło na aktualności?

Krzysztof Sachs:

Zgadza się. Ten podatek nigdy nie był prosty i nigdy taki nie będzie. Wiele przepisów o nim zostało znacznie  uproszczonych od tamtego czasu, ale z kolei w momencie wstąpienia Polski do Unii Europejskiej przybyło wiele regulacji. Dotyczyło to przede wszystkim transakcji międzynarodowych, ale także wielu specyficznych form opodatkowania, np. dla biur podróży, pośredników itp.

Zanim jednak nastały czasy europejskie, z VAT  żyło się bardzo niepewnie, ponieważ wielu podatników i urzędników po prostu nie rozumiało tego podatku. Wystarczy przypomnieć, że decyzje urzędów skarbowych czasem odnosiły się do treści wywiadów z ówczesnym wiceministrem finansów, publikowanych wtedy na łamach „Rzeczpospolitej". Dziś chyba jest trochę stabilniej?

W tym sensie przeszliśmy od epoki kamienia łupanego do ery mikroprocesorów. Ja także, jako wówczas początkujący doradca, w sporach z urzędem skarbowym cytowałem te wywiady. Kiedy urząd zakwestionował formę rejestru VAT mojego klienta, w wyjaśnieniach pokontrolnych powołałem się na gazetową wypowiedź ministra. Tłumaczył on, że forma rejestru określona w ministerialnym rozporządzeniu to jedynie wytyczna, a podatnik ma pewien margines swobody w jego skonstruowaniu. Klientowi groziło wówczas nałożenie 44-proc. podatku należnego zamiast zwolnienia – to była jedna z ówczesnych drakońskich kar. Zresztą wtedy nie pozwalano na odliczenie podatku z absurdalnie błahych przyczyn, takich np.  jak błąd ortograficzny w adresie nabywcy na fakturze. Dziś mamy mnóstwo orzecznictwa polskiego i europejskiego, interpretacji podatkowych i w ogóle ukształtowanej praktyki. Trzeba uczciwie przyznać, że urzędy skarbowe zrobiły ogromne postępy i znacznie ucywilizowały swoje podejście do tego podatku. Zresztą i świadomość podatników jest większa.

Przez te 20 lat mieliśmy jednak kilkadziesiąt nowelizacji ustawy o VAT, nie licząc aktów wykonawczych. Często vacatio legis było bardzo krótkie, wręcz kilkudniowe. To chyba stabilności tego podatku nie sprzyjało.

Nie mogę się pogodzić z tym, jak Ministerstwo Finansów interpretuje orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego w sprawie vacatio legis przepisów podatkowych. Wywodzi bowiem, że skoro Trybunał uznał, że w podatkach dochodowych ma to być co najmniej miesiąc, to w VAT w ogóle nie musi być okresu na zaznajomienie się z tym prawem. Bo to nie jest podatek rozliczany rocznie. Wystarczy przypomnieć, że ustawa o VAT obowiązuje od 1 maja 2004 r., a opublikowano ją 5 kwietnia, czyli zaledwie  trzy tygodnie wcześniej. A przecież były w niej rewolucyjne zmiany, związane z wejściem do Unii Europejskiej. Rozporządzenia wykonawcze ukazały się wręcz po 1 maja i były dla niepoznaki antydatowane. I to nie był jednostkowy przypadek. A przecież przy dzisiejszym zelektronizowaniu systemów sprzedaży czy kalkulacji podatku w wielu firmach potrzeba czasem miesięcy, by je przeprogramować  na potrzeby np. zmiany stawek VAT na niektóre towary.

Ostatnio chyba jest trochę lepiej, bo właśnie biegnie roczne vacatio legis niektórych przepisów, które wejdą od stycznia.

O sposobie tworzenia prawa decydują też ludzie. Zmiany  w Ministerstwie Finansów wprowadzone kilka lat temu  z pewnością sprawiły, że kultura procesu legislacyjnego się podniosła. Znacznie częściej resort finansów uwzględnia wnioski z prawdziwych konsultacji ze środowiskiem podatników i doradców podatkowych.

Równocześnie jednak rośnie skłonność do agresywnego podejścia urzędów skarbowych do tych niby-dżentelmeńsko opracowanych przepisów. Dlaczego?

W ostatnich miesiącach rzeczywiście podatnicy boleśnie to odczuwają. Trudno to  tłumaczyć inaczej niż trudną sytuacją budżetową. W końcu obowiązuje nas unijna procedura nadmiernego deficytu. Fiskus szuka więc każdej złotówki. Niestety, dochodzi przy tym do naginania przepisów podatkowych na niekorzyść podatników. Nie można natomiast ganić Ministerstwa Finansów za projekty przepisów, które mają na celu zwalczanie zorganizowanych nadużyć na tle VAT...

...na przykład o solidarnej odpowiedzialności za niezapłacony przez kontrahenta podatek w obrocie stalą czy paliwami. To pokazuje niedoskonałość systemu  zarówno w Polsce, jak i w Europie. Czy da się wyeliminować problem znikających firm, które inkasują podatek od nabywcy i nie wpłacają go fiskusowi?

Obszarów problemowych jest wiele – np. transakcje karuzelowe, czyli wielokrotny  obrót tymi samymi towarami, a przy okazji wyłudzanie zwrotów podatku. Grupy przestępcze tworzą oszukańczy schemat w jednym kraju z jednym towarem, by wkrótce przenieść go do innego kraju, na inną grupę towarów. Nie ma oczywiście mowy o powrocie do kontroli towarów na wewnętrznych granicach unijnych. Pewnym wyjściem jest wprowadzanie mechanizmu naliczenia podatku przez nabywcę, a nie przez sprzedawcę, tzw. odwrotne obciążenie.  Środki w rodzaju solidarnej odpowiedzialności wydają się wątpliwe konstytucyjnie.

Czy eliminacja nadużyć to jedyna systemowa słabość dzisiejszego unijnego VAT?

Nie,  dotyka także usług finansowych, które są wprawdzie zwolnione z podatku, ale nie zawsze wiadomo, czym jest usługa finansowa. Interwencji ustawodawcy wymaga też sprawa podmiotów prawa publicznego. Chodzi głównie o samorządy, które zasadniczo nie powinny być podatnikami VAT, ale często muszą się rejestrować, co z jednej strony daje im prawo do odzyskiwania podatku naliczonego, ale z drugiej rodzi mnóstwo wątpliwości na styku publicznej i gospodarczej działalności samorządów. Dlatego w Brukseli mówi się, żeby całą sferę publiczną objąć tym podatkiem.

Jak ocenić wkład Trybunału Sprawiedliwości UE w polską VAT-owską rzeczywistość?

Mam ogromną osobistą satysfakcję. W latach 2003–2004 byłem jednym z pierwszych głosicieli „dobrej nowiny" o tym,  że polskie sądy będą orzekały na podstawie dyrektywy o VAT, a przy tym będą przywoływały orzecznictwo Trybunału. Patrzono na mnie z niedowierzaniem, sam też po cichu miałem wątpliwości, czy tak się szybko stanie. Pamiętam, jaką euforię wzbudzały wśród doradców pierwsze orzeczenia sądów administracyjnych cytujące dyrektywę. Dziś, po dziewięciu latach członkostwa w Unii, jest to najzupełniej oczywiste. Nawet organy skarbowe w pierwszej instancji sięgają po dyrektywy i orzecznictwo luksemburskiego trybunału, choć oczywiście nieraz dobierają sobie to, co jest im wygodne. Wiele wyroków w polskich sprawach, na przykład  samochodów z kratką  spółki Magoora – było przełomem i zdefiniowało praktykę naszych organów skarbowych oraz prawodawcy.

Nie zawsze. Tegoroczny wyrok o refakturowaniu przyniósł więcej zamętu niż wyjaśnień.

Racja. Sąd jednak to zawsze grupa ludzi, a oni mogą się mylić. Jakość orzecznictwa Trybunału jest bardzo wysoka, a pomyłki zdarzają się naprawdę rzadko. Pamiętajmy też, że istotą orzecznictwa TSUE nie jest rozstrzyganie sporów, ale tworzenie kluczy interpretacyjnych, mających pasować do 28 zamków we wszystkich krajach Unii. To nie zawsze kończy się sukcesem.

Przejdźmy z Luksemburga do naszej nadwiślańskiej prozy biznesu. Większość przedsiębiorców nurtuje kwestia: kiedy wreszcie skończą się ograniczenia w odliczaniu VAT od samochodów służbowych i paliwa. Rząd chce dalej je utrzymać. Jest jakieś rozsądne rozwiązanie?

Problem  zasad opodatkowania samochodów osobowych będzie trwał tak długo, jak długo tym samym samochodem można będzie jeździć służbowo i prywatnie. Taka jest natura  nasza i samochodów. Gdyby w środku ferii zimowych przyjrzeć się parkingowi pod dobrym hotelem w Zakopanem, to okazałoby się, że w dużej części zajmują go auta służbowe. Oczywiście z bagażnikiem na narty na dachu. Tak było i będzie w Polsce i na całym świecie. Fiskus oczywiście zawsze stara się namierzyć i napiętnować podatkowo powszechny proceder używania aut biznesowych do prywatnych celów. Dopóki jednak  nie wprowadzi się prostych zasad nieuciążliwego zryczałtowanego opodatkowania używania samochodów do celów prywatnych, dopóty będzie trwała zabawa w kotka i myszkę. Prawdę mówiąc, przepisy VAT-owskie to próba wprowadzenia takiego rozsądnego kompromisu. Skoro zakładamy, że służbowe auta w części jeżdżą w prywatnych celach, to nie odliczajmy części VAT. Problem w tym, że prowizorka przepisów unijnych o ograniczeniach w prawie do odliczenia  wymusza prowizoryczne rozwiązania również na polskim fiskusie.

Niedoskonałość systemu ukazuje także  traktowanie nowinek technicznych. Komisja Europejska wciąż nie może sobie poradzić z problemem książek elektronicznych, na które VAT jest wyższy  niż na papierowe, choć zawartość jest taka sama. Jest jakaś uniwersalna metoda na takie problemy?

Trzeba by zrównać stawki na wszystkie towary i usługi we wszystkich krajach Unii.

Nie wyglądał mi pan na takiego radykała.

Bo nim nie jestem. Zdaję sobie sprawę, że taka operacja jest nie do przeprowadzenia, chociażby ze względu na koszty społeczne. Dzisiaj obniżone stawki VAT obowiązują w sferach wrażliwych, tak by zmniejszyć obciążenia osób uboższych. Dlatego jest niski VAT na żywność, leki czy dostęp do kultury. Być może można by zrekompensować podwyżkę tej  stawki  istotnym podwyższeniem kwoty wolnej od PIT. Tu jednak się ujawnia kolejna różnica w porównaniu  z   rzeczywistością sprzed 20 lat, przynajmniej w polskim wymiarze. Wówczas budżet był tak rozchwiany, że trudno było dokładnie przewidywać wpływy z różnych podatków. Może to paradoks, ale sprzyjało to śmielszym reformom. Przewidywalność skutków budżetowych tamtych ruchów nie była większa niż  w ruletce, ale zaryzykowano i z dnia na dzień zastąpiono socjalistyczny zestaw narzędzi fiskalnych nowoczesnym systemem podatkowym. Dziś, gdy parametry planowania budżetu są precyzyjnie określone, żaden minister finansów nie pozwoli sobie na ryzyko odchylenia wpływów o więcej niż kilka procent. A takie ryzyko pojawia się przy większych reformach podatkowych.

Co da się zreformować przez kolejną dekadę w Polsce?

Myślę, że za dziesięć lat  będą regulacje dotyczące rzeczy, o których nam się dzisiaj nie śni. Mam na myśli przede wszystkim zjawiska związane z postępem technologicznym. E-booki to tylko jeden z przykładów. Pojawią się też nowe sposoby płatności i świadczenia usług, związane być może z prowadzeniem biznesu przez serwer z innego końca świata. Pewnie trzeba będzie rozwiązać kwestie świadczenia usług w informatycznej  chmurze, która tak naprawdę nie wiadomo gdzie jest. A przecież VAT to podatek terytorialny.