500 plus dla cudzoziemców: skutki omyłki ministra rodziny

Ułatwienie pobierania świadczenia 500+ przez cudzoziemców, którzy mieszkają w Polsce z dziećmi bez małżonka, zostało przemilczane w uzasadnieniu rządowej nowelizacji i w ocenie skutków regulacji. Uzasadnienie projektu może nawet sugerować, że celem było wsparcie tylko polskich rodzin, a nie cudzoziemskich. Stoi w nim wszak, że „możliwe jest objęcie programem Rodzina 500+ wszystkich dzieci do 18. roku życia. Pozwoli to na poprawę jakości życia wszystkich polskich rodzin mających dzieci na utrzymaniu i jest dopełnieniem kompleksowej polityki państwa dla polskich rodzin".

Czytaj też:

500 plus także na pierwsze dziecko i jedynaka - zdecydował rząd

500+ płynie do imigrantów z Ukrainy

O tym, że projekt poszerza wsparcie dla rodzin cudzoziemskich uzasadnienie milczy. Wynika to zapewne z tego, że tę zmianę wprowadzono dopiero na ostatnim etapie prac rządowych. 15 kwietnia 2019 r. Stały Komitet Rady Ministrów potwierdził zakończenie prac nad projektem ustawy. Tymczasem tuż po tym zmianę w art. 1 ust. 2 pkt 2 lit. c, d, i e wprowadził minister rodziny, pracy i polityki społecznej. Jak wynika z jego pisma z 15 kwietnia 2019 r., zmiana ta jest zmianą precyzującą i stanowi konsekwencję uchylenia w ustawie definicji rodziny – co jest skutkiem rezygnacji z kryterium dochodowego warunkującego dotychczas dostęp do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko. Ma to na celu pozostawienie dotychczasowego warunku, że wskazanym grupom cudzoziemców świadczenie wychowawcze na dzieci przysługuje, jeśli zamieszkują z dziećmi na terytorium RP i „nie wpływa na liczbę uprawnionych do świadczenia wychowawczego cudzoziemców".

Teraz się należy

Z tą oceną trudno się zgodzić. Dotychczas cudzoziemiec, o którym mowa w zmienianych przepisach, by móc otrzymać 500+, musiał na stałe mieszkać na terytorium RP nie tylko z dziećmi, których świadczenie dotyczy, ale też z małżonkiem – jeśli był w związku małżeńskim. Świadczenie nie przysługiwało, jeżeli mąż lub żona swoje centrum życiowe pozostawili poza granicami Polski. Tym samym odmawiano 500+, jeżeli np. ojciec wraz z dziećmi przyjechał z innego kraju do pracy w Polsce, zaś ich matka (jego małżonka) pozostała za granicą. Po nowelizacji nie będzie to miało już znaczenia. Wymagane będzie bowiem, aby to składający wniosek cudzoziemiec mieszkał w Polsce wraz z dziećmi, na które ma dostać 500+. Reszta rodziny może pozostawać w jego kraju pochodzenia. Tym samym dotychczasowy warunek wcale nie zostaje pozostawiony w niezmienionym kształcie – jak stwierdza minister rodziny, pracy i polityki społecznej. Ulega on złagodzeniu do wymagania zamieszkiwania przez cudzoziemca z dziećmi, na które ma być przyznane świadczenie. Następuje zmiana normatywna, a nie jedynie doprecyzowanie istniejącej regulacji.

Skoro zatem dotychczas cudzoziemcy mieszkający z dziećmi w Polsce bez małżonka nie byli uprawnieni do otrzymywania na nie świadczenia 500+, a wskutek opisanej nowelizacji uzyskają to prawo, liczba uprawnionych po noweli do świadczenia cudzoziemców zwiększa się. Jak wynika z pisma ministra rodziny, nie dostrzegł on tej konsekwencji wprowadzanej zmiany. Znaczy to też, że nie uwzględnił jej konsekwencji finansowych. Być może uniknąłby tego przeoczenia, gdyby zmianę wprowadził na wcześniejszym etapie. Niestety, wersja skierowana do konsultacji jej nie zawierała.

Sejm też nie dostrzegł

Zmiana nie stała się przedmiotem dyskusji parlamentarnej. Jak wynika ze stenogramu z ostatniego posiedzenia sejmu, nie odniósł się do niej żaden z posłów, nie odnotowuje jej też ocena skutków regulacji autorstwa Biura Analiz Sejmowych. Ułatwienie otrzymania świadczenia 500+ przez cudzoziemców nie spotkało się też z jakimkolwiek głosem podczas prac sejmowej Komisji Polityki Społecznej i Rodziny.

Trudno uznać taką praktykę stanowienia prawa za prawidłową. Jeżeli była to zmiana podyktowana regulacjami unijnymi (np. dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r.), to związek między przyjętą treścią przepisów a normami prawa UE powinien zostać wyczerpująco wyjaśniony w rządowym uzasadnieniu projektu. Długofalowa i efektywna polityka migracyjna powinna być bowiem oparta na prawie dotyczącym cudzoziemców przyjmowanym po społecznej debacie i w konsensusie. Zmiany wprowadzane „po cichu" w tym obszarze nie tylko nie mają szans na dopracowanie w toku debaty publicznej – co jak pokazuje omawiany przykład owocuje mylnymi ocenami Ministerstwa – ale mogą wprost pogorszyć nastawienie Polaków do imigrantów i doprowadzić do wybuchu antagonizmów społecznych, z największą szkodą dla tych, którym nowa regulacja ma służyć. Obywatele muszą wiedzieć, dlaczego określone wsparcie „musi" zostać przyznane cudzoziemcom (np. z uwagi na określone regulacje unijne), a dlaczego „powinno być" przyznane. Wprowadzanie zmian na ostatnim etapie – już po akceptacji Stałego Komitetu Rady Ministrów i konsultacjach publicznych – czyni niekorzystne wrażenie.

Potrzeba wyjaśnienia wprowadzanej zmiany jest szczególnie jaskrawa z uwagi na wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r. (sygn. I OSK 135/18). Sąd uznał w nim za zgodne z konstytucją dotychczasowe wymaganie od cudzoziemca ubiegającego się o świadczenie 500+ dla swoich dzieci, aby przebywał w Polsce wraz z małżonkiem. Przedstawił w tym aspekcie szereg argumentów:

– świadczenie ma przyczyniać się do trwałego wzrostu demograficznego na terytorium RP, a tego celu nie realizowałoby przyznawanie środków rodzinom, które z tym terytorium się na stałe nie wiążą;

– przyjęte zróżnicowanie sprzyja integracji cudzoziemców ze społeczeństwem polskim;

– wymóg zamieszkiwania wnioskodawcy z całą rodziną przeciwdziała transferowaniu środków publicznych za granicę do tych członków rodzin cudzoziemca, którzy pozostaliby poza terytorium RP;

– wymóg zamieszkiwania przez cudzoziemca na terytorium RP ze wszystkimi członkami rodziny sprzyja jej ochronie, jak wymaga tego art. 18 konstytucji, bo skłania do unikania niepożądanego rozbicia rodziny.

– zarówno obywatele, jak i cudzoziemcy wykazujący wolę stałego pobytu w RP ponoszą zasadniczo dłużej i większe ciężary na jej rzecz (w tym podatki, z których finansuje się świadczenia społeczne) niż cudzoziemcy, których ośrodkiem życia pozostaje inne państwo, wobec czego za usprawiedliwione z perspektywy konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej uznać wolno oczekiwanie, że do świadczeń społecznych, w tym świadczenia wychowawczego, będą miały dostęp tylko te kategorie osób, które z zasady w większym stopniu ponoszą ciężary społeczne, tj. przyczyniają się do wypracowania dóbr umożliwiających finansowanie świadczeń.

Odnotować też należy kategoryczną tezę NSA, że to przyznanie przez prawodawcę jednakowego prawa do świadczeń społecznych zarówno osobom, które to społeczeństwo tworzą lub obiektywnie można stwierdzić, że chcą na stałe tworzyć, jak i osobom, które z tym społeczeństwem nie są trwale związane – mogłoby być poczytywane jako naruszenie wspomnianej konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej. Jeśli zmiana art. 1 ustawy w aspekcie cudzoziemców wynika z całokształtu nowelizacji w kontekście regulacji prawa unijnego, to pożądane byłoby wyjaśnienie przez projektodawcę, w jaki sposób czyni to nieaktualnymi zastrzeżenia NSA.

Zachęta do fałszerstw

Uznanie przez ministra, że dokonywana zmiana art. 1 nie przynosi nowości normatywnej spowodowało, że nie dostrzegł on zagrożeń, jakie może nieść. Dotyczy to szczególnie ryzyka turystyki socjalnej. Przyjmując mylnie, że pomimo noweli ład normatywny dotyczący cudzoziemców nie ulega zmianie, projektodawca nie wprowadził narzędzi do skutecznej weryfikacji, czy rzeczywiście dzieci zamieszkują z wnioskodawcą na terytorium RP. Art. 23 ust. 1a ustawy trudno uznać za efektywny środek realizacji tego celu. Zdecydowanie skuteczniejsze mogłoby być zapewnienie organom odpowiedzialnym za administrowanie sprawami 500+ dostępu do danych o przekroczeniu granicy przez cudzoziemca. Ważne też, że zmiana w art. 1 ust. 2 ustawy nie została połączona ze stosowną modyfikacją art. 1 ust. 3. W rezultacie wymóg zamieszkiwania dzieci z wnioskodawcą na terytorium RP dotyczy momentu składania wniosku, a nie okresu otrzymywania świadczenia. Tworzy to zachętę do odsyłania dzieci do małżonka pozostającego w kraju o niższych kosztach utrzymania, gdzie 500+ będzie miało większą siłę nabywczą. Małe jest prawdopodobieństwo weryfikacji, gdzie i z kim faktycznie mieszkają dzieci. To zaś może stanowić pokusę do składania wniosków w odniesieniu do dzieci, które pozostają za granicą.