Zasady działania Trybunału Konstytucyjnego

Coraz częściej pojawiają się głosy o konieczności szerzej zakrojonej reformy zasad, według których działa Trybunał Konstytucyjny. Postuluje się także nowelizację dotyczącej go ustawy, by przywrócić zdolności operacyjne TK wobec nieprawidłowo i pochopnie zadawanych przez sądy pytań prawnych. Zmiany legislacyjne muszą jednak być ostrożne i zostawiać niezbędne pole manewru dla korekcyjnej ingerencji przez orzecznictwo. Pouczający może być tu sposób, w jaki z podobnym wyzwaniem poradził sobie Europejski Trybunał Sprawiedliwości (ETS) w kontekście art. 267 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE).

Koncepcja „pożytecznej interpretacji"

Wskazany przepis daje ETS kompetencję do orzekania w sprawach interpretacji i ważności prawa unijnego w odpowiedzi na pytania przekazywane przez sądy krajowe. Punktem wyjścia dla jego interpretacji było zawsze założenie, że opiera się on na ścisłym rozdziale funkcji między sądami krajowymi a ETS. Zadanie pytania przez sąd krajowy powoduje, że co do zasady jest on zobligowany do udzielenia odpowiedzi i wydania orzeczenia. Jedynie do niego należy dokonywanie interpretacji prawa unijnego, jego stosowanie stanowi część jurysdykcji sądu krajowego. ETS nie może dokonywać oceny konieczności wystąpienia sądu krajowego o wydanie orzeczenia wstępnego.

Funkcję modyfikującą te reguły bazowe spełnia koncepcja tzw. interpretacji pożytecznej. Interpretacja jest pożyteczna dla sądu krajowego orzekającego merytorycznie, jeżeli może się przyczynić do rzeczywistego rozstrzygnięcia sprawy. W tym celu jednak sąd krajowy musi spełnić wiele warunków formalnych (m. in. dokładnie opisać stan faktyczny i prawny, wyjaśnić istotę problemu i swoich wątpliwości co do prawidłowej interpretacji prawa unijnego). Przyjęcie do rozpoznania pytań nieprecyzyjnych, niekompletnych, niezwiązanych z interpretacją prawa unijnego byłoby równoznaczne z przekroczeniem przez ETS granic jego jurysdykcji i wydaniem orzeczenia przy braku stosownych informacji.

W tym sensie koncepcja „pożytecznej interpretacji" spełnia podwójną rolę: z jednej strony określa obowiązki sądu krajowego, a z drugiej delimituje granice jurysdykcji ETS.

Dialog kontrolowany

„Pożyteczna interpretacja" ma zapewniać, że między ETS a sądem krajowym toczy się efektywny dialog sądowy. A dochodzi do niego tylko wówczas, gdy ETS jest w stanie w sposób konstruktywny włączyć się w proces rozstrzygania sprawy na poziomie krajowym. To w tym świetle należy odczytać często powtarzane stanowisko, że gdy pytania przekazane przez sąd krajowy dotyczą interpretacji lub ważności prawa unijnego, ETS „jest w zasadzie zobowiązany do wydania orzeczenia". Przekazanie pytań uaktywnia jedynie jego kompetenz-kompetenz, która oznacza, że w razie wątpliwości co do istnienia (a fortiori także zakresu) jurysdykcji, wątpliwość rozstrzyga ten sąd, którego jurysdykcja jest podawana w wątpliwość. ETS korzysta każdorazowo z kompetencji do zbadania, czy sąd krajowy spełnił warunki formalne dopuszczalności.

Przyjęcie jak najszerszej swobody każdego sądu krajowego w zakresie przekazywania pytań do ETS jest dzisiaj jedynie początkiem, a nie jak kiedyś – końcem analizy. ETS pozostaje otwarty na dialog z sądami krajowymi, ale taki, który dla każdego z jego uczestników przewiduje określone prawa i obowiązki. Takie ujęcie dialogu zapewnia ochronę procedury prejudycjalnej przed nadużyciami i takie jej ukształtowanie, by mogła spełnić funkcję zwornika prawa europejskiego.

Dialog kontrolowany oznacza przyjęcie kryteriów oceny dopuszczalności pytań sądów krajowych, które weryfikują występowanie rzeczywistej, a nie hipotetycznej kwestii interpretacyjnej i pozwalają ETS wydać orzeczenie w pełnej świadomości oraz zrozumienia problemu prawnego, z którym zostaje skonfrontowany sąd krajowy.

Z tej perspektywy porównanie art. 193 konstytucji z art. 267 TFUE może dać podstawę do pożytecznych analogii i wniosków. Oba przepisy określają wyłącznie zrąb procedury i kompetencji sądów uprawnionych do zadawania pytań. Ich wspólnym elementem jest założenie o dialogu, który oznacza, że jego uczestnicy mają zarówno prawa, jak i obowiązki, z których korzystają w dobrej wierze, mając na uwadze sferę właściwości swojego interlokutora.

Podobne jurysdykcje

TK, podobnie jak ETS, korzysta z jurysdykcyjnej kompetenz-kompetenz. Prawidłowo rozumiana, nie ma ona jednak nic wspólnego z często formułowanym zarzutem imperializmu sądowego, a więc obawą przed stałym rozszerzaniem przez sądy sfery swojej jurysdykcji, ilekroć jest ona podawana w wątpliwość. Kompetenz-kompetenz może oznaczać rozstrzygnięcie jurysdykcyjne: pozytywne (sąd uznaje: „mam jurysdykcję"), negatywne (sąd uznaje: „nie mam jurysdykcji, ponieważ korzysta z niej inny sąd") i mieszane (sąd uznaje: „mam jurysdykcję, ale tylko po spełnieniu określonych warunków").

Przedstawiony sposób ukształtowania jurysdykcji ETS w zakresie orzeczeń wstępnych (i postulowany jako pożądany dla TK) należy do grupy rozstrzygnięć mieszanych. Podkreśla, że dla aktywowania kompetencji do udzielenia odpowiedzi na postawione pytanie trzeba czegoś więcej aniżeli prostego zadania pytania. Jurysdykcyjne wyzwanie, przed którym niezmiennie stoi TK, polega na takim kształtowaniu jego kompetencji na podstawie art. 193 konstytucji, które w sposób konsekwentny i jasny podkreśla nie tylko prawo sądów do zadawania pytań, ale także ich obowiązki w kontekście sądowego dyskursu skoncentrowanego wokół rzeczywistych konstytucyjnych wątpliwości interpretacyjnych.

Nic nie stoi na przeszkodzie, by TK uznał, że art. 193 konstytucji ma na myśli efektywny dialog sądowy, który wychodzi poza prostą zależność „sąd pyta – Trybunał odpowiada". Zadanie pytania oznacza jedynie, że TK jest „co do zasady" zobligowany do udzielenia odpowiedzi, a więc w pewnych okolicznościach (gdy np. pytania nie mają sensu, są oczywiście nierelewantne etc.) może odmówić odpowiedzi z powołaniem się na rekonstruowaną orzeczniczo „teorię dopuszczalności". Obowiązkiem TK jest wskazanie kryteriów oceny tej dopuszczalności, które będą miały charakter przewidywalny i jasny. Do sądu pytającego należy natomiast zapewnienie, że zadane pytania są sformułowane w sposób pozwalający na udzielenie odpowiedzi pożytecznej w drodze orzeczenia nadającego się do stosowania.

Walor powyższych rozważań nie sprowadza się tylko do konstatacji, że cecha dialogu sądowego powinna kształtować kompetencję (ETS/TK) do udzielenia odpowiedzi na pytania sądów; chodzi też o istotne przesłanie ogólne i systemowe dla polskiego ustawodawcy. Nie o samą ocenę planów ustawodawczych zmierzających do usprawnienia pracy sądu konstytucyjnego (które z pewnością są uzasadnione, jeżeli chodzi np. o skrócenie czasu oczekiwania na orzeczenie czy od dawna postulowane zmiany w procedurze wyboru sędziów), ale raczej o apel, by w trakcie tych prac docenić także potencjał prawidłowo egzekwowanej jurysdykcyjnej polityki orzeczniczej w rozwiązywaniu praktycznych i coraz to nowych problemów, których nie sposób przewidzieć.

Tzw. luksemburski precedens i niekwestionowany sukces art. 267 TFUE potwierdzają, że nie zawsze szczegółowa regulacja jurysdykcyjno-proceduralna w postaci kolejnych kazuistycznych przepisów musi zapewniać optymalne rozwiązanie. Reformując procedurę sądu konstytucyjnego, polski ustawodawca musi wykazać pokorę i przyznać, że żaden przepis nie jest w stanie a priori rozstrzygnąć wszystkich wątpliwości w subtelnej sferze jurysdykcji i właściwości, a orzecznicze doprecyzowanie zawsze pozostanie nieuniknione.

Nieunikniony element kreacyjny

Uznanie, że jedynym sposobem rozwiązania problemu napływu do TK coraz większej liczby spraw czy usprawnienia przebiegu postępowania musi być w każdym wypadku konieczność nowelizacji ustawy o TK, to wyraz błędnego przekonania, że ta kwestia leży tylko w gestii prawodawcy politycznego. Właściwym forum jest przede wszystkim sąd konstytucyjny, którego zadaniem jest odpowiednie kształtowanie (element kreatywny jest nieunikniony) procedury i ochrona jego jurysdykcji przed jej nadużyciem. Tylko ten sąd jest w stanie na bieżąco antycypować i oceniać wielość sytuacji, z którymi ma do czynienia w swoich codziennych relacjach z podmiotami, które przychodzą doń po „sprawiedliwość konstytucyjną". Jemu też przede wszystkim, a nie politykom, należy pozostawić rozstrzygnięcie, w jaki sposób pogodzić dążenie do ochrony jurysdykcji przed nadużyciem z potrzebą zapewnienia efektywnego forum do rozstrzygania rzeczywistych kontrowersji konstytucyjnych.

W tym zakresie odwołanie do „precedensu luksemburskiego", który w sposób rozsądny rekonstruuje relację między zdolnością adaptacyjną przez orzecznictwo a koniecznością korekty ustawodawczej, może być pomocne w rekonstrukcji uniwersalnej reguły decydującej o tym, czy w ogóle, kiedy i jak ingerować w procedurę i ustrój sądu konstytucyjnego. Czasy, w których wierzyliśmy, że nieracjonalny i upolityczniony ustawodawca, nawet wsparty opiniami znawców prawa, załatwi wszystko, należą już do świata mitu.

O ile prawdą jest, że na poziomie ogólnym sąd (y) konstytucyjny (e) i parlament (y) skazane są na kooperację, o tyle w sferze procedury i właściwości decydująca powinna być w ostateczności racjonalność sądu konstytucyjnego jako prawdziwego pana własnej procedury i kompetencji. Od sędziów konstytucyjnych mamy prawo oczekiwać, że stawią czoło temu wyzwaniu.

Więcej w serwisie: