Likwidacja sądów: „lub czasopisma” legislacyjnie blisko

Od 1 stycznia 2012 r. Polska dołączyła do grupy krajów, które całkowicie zinformatyzowały publikowanie przepisów prawa. Nie tylko Dziennik Ustaw i Monitor Polski, ale także inne dzienniki urzędowe poszczególnych ministerstw są oficjalnie wydawane wyłącznie w wersji elektronicznej – na stronach Rządowego Centrum Legislacji.

Wydawałoby się, że jest to słuszne rozwiązanie, gdyby nie deja vu, które przeżyłem na gruncie dzisiejszego sposobu stanowienia prawa w Polsce, a które przypomniało mi słynne „... lub  czasopisma...".

Sprawa dotyczy treści rozporządzenia ministra sprawiedliwości z 25 października 2012 r., które ukazało się w DzU z 8 listopada 2012 r. pod pozycją nr 1223 w sprawie ustalenia siedzib i obszarów właściwości sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych.

Bez ogłoszenia cytowanego rozporządzenia mielibyśmy sytuację zniesienia z 1 stycznia 2013 r. również sądów okręgowych i apelacyjnych.

Nie byłoby w tym nic dziwnego, gdyby nie fakt, że nie jest to tekst, który był konsultowany z uprawnionymi organami,  w tym Krajową Radą Sądownictwa, Sądem Najwyższym itd., albowiem wcześniej jego miejsce zajmował całkiem inny dokument nazywany na stronie „projektem z dnia 5.10.2012 r.".

Bez opinii

Konieczność prowadzenia konsultacji społecznych wynika z zasad konstytucyjnych, a w szczególności: zasady suwerenności narodu, zasady demokratycznego państwa prawnego, zasady społeczeństwa obywatelskiego, ale również bezpośrednio z ustawy z 12 maja 2011 r. o Krajowej Radzie Sądownictwa (DzU z 2011 r. nr 126, poz. 714 z późn. zm.) w art. 3 ust. 1 pkt 6 oraz ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym. (DzU nr 240, poz. 2052 ze zm.) w art. 1 ust 1. pkt 3.

Analiza posiedzeń Krajowej Rady Sądownictwa jednoznacznie wskazuje, że ogłoszone rozporządzenie nie zostało przekazane do zaopiniowania.

Sposób stanowienia prawa w Polsce podlega ścisłej regulacji prawnej i jako taki powinien być przestrzegany. Jednym z jego źródeł jest ustawa z 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (DzU 2011.197.1172 j.t.), która w art. 2 ust. 1 stanowi, że „ogłoszenie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe, a akty normatywne ogłasza się niezwłocznie".

Zasadne jest wskazanie tego przepisu, albowiem sprawa przedmiotowego rozporządzenia posiada bogatą historię.

Rozporządzenie MS w sprawie ustalenia właściwości i obszarów sądów apelacyjnych, sądów okręgowych i sądów rejonowych stanowi część składową wielkiego projektu, jakim jest zniesienie 79 sądów rejonowych w Polsce. 30 października 2012 roku na stronach RCL ukazało się ono w całości, jako „projekt" z 5 października 2012 roku.

Rozporządzenie zostało przesłane do RCL łącznie z innym rozporządzeniem z tego samego dnia, które znosiło sądy.

Wspominam o tym, ponieważ wskazane wyżej rozporządzenie nie znalazło zaszczytnego miejsca na stronach RCL w Dzienniku Ustaw, chociaż zostało podpisane przez ministra sprawiedliwości, zaopatrzono je w pieczęci i przesłano do publikacji.

Nie zostało jednak opublikowane, ponieważ zawierało szereg błędów merytorycznych, na które w toku konsultacji zwracano uwagę.

Pytania pozostają

Mimo uchybień rozporządzenie zostało podpisane, ale już 17 października 2012 roku prezes Rządowego Centrum Legislacji zwrócił się z pismem (RCL DPA-IV-4601-5/12/36) do pana ministra o zajęcie stanowiska co do ogłoszenia rozporządzenia w przesłanym mu kształcie z uwagi na znaleziony błąd (jeden błąd).

Pozostaje zadać dwa pytania, czym zajmowało się RCL w toku prac nad projektem, jego opiniowaniem i analizą przed dniem podpisania rozporządzenia. Próżno szukać przepisu pozwalającego RCL na odmowę publikacji rozporządzenia na stronie. Należy zauważyć, że przepisy o RCL nie zawierają podstawy prawnej dla prezesa RCL odnośnie do „zwrotu" czy też prośby o ustosunkowanie się do sytuacji przesłania mu do publikacji aktu normatywnego, który zgodnie z delegacją ustawową został już podpisany i jako taki powinien być niezwłocznie opublikowany oraz jest normalnie funkcjonującym w obrocie prawnym aktem! Jest to niedopuszczalna ingerencja organu państwowego w treść aktu.

Jeszcze większe zdumienie musi budzić decyzja ministra sprawiedliwości, który zwraca się w odpowiedzi, z pismem z 25 października 2012 r. (DPrC-4601-5/12) do prezesa RCL, prosi o niepublikowanie przesłanej wersji dokumentu z 5 października 2012 r. i zamieszczenie na stronach nowego tekstu rozporządzenia, po naniesieniu kolejnych kilkunastu zmian. Należy zauważyć, że jest to całkiem nowy dokument, bez konsultacji z podmiotami opiniującymi, kolejny raz podpisany i opieczętowany.

Art. 15 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych wskazuje nam, że podstawą do ogłoszenia aktu normatywnego lub innego aktu prawnego jest akt w formie dokumentu elektronicznego opatrzony przez upoważniony do wydania aktu organ bezpiecznym podpisem elektronicznym. Właśnie taki dokument został przesłany przez ministra sprawiedliwości, ale nie został opublikowany.

Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem, że doszło jedynie do poprawienia wcześniejszej wersji rozporządzenia, albowiem doktryna i przepisy wskazują jednoznacznie, że jest to całkiem nowy akt normatywny i jako taki podlega obowiązkowej, pełnej ścieżce legislacyjnej. Nie może być w żaden sposób korygowany przez składanie podpisów pod innymi dokumentami.

W komentarzu Grzegorza Wierczyńskiego (Lex) – do § 111 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (DzU z 2002 r., nr 100 poz. 908.) czytamy: „... Prostowanie błędów" o charakterze merytorycznym to po prostu nowelizacja danego aktu prawnego...". „Ustawa o ogłaszaniu aktów normatywnych i zasady techniki prawodawczej nie zajmuje się ewentualnymi błędami w tekstach, które występowały we wcześniejszych etapach procesu legislacyjnego". „...Błędy takie mogą stać się zarzutem przy rozpatrywaniu przez Trybunał Konstytucyjny kwestii niezachowania właściwej procedury legislacyjnej...".

Wskazany przepis w sposób niebudzący wątpliwości każe uznać, że pierwsze rozporządzenie ministra sprawiedliwości z 5 października 2012 r. nie może zostać uznane za błędny tekst, albowiem przepisy prawa nie zezwalają na przyjętą formę jego zmiany.

Zmiana rozporządzenia

Zgodnie z § 129 ust. 1 rozporządzenia prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej" (DzU z 5 lipca 2002 r.) „Rozporządzenie można zmieniać rozporządzeniem późniejszym, wydanym na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez organ, który wydał rozporządzenie zmieniane" i jest to jedyna, zgodna nie tylko z prawem, ale również z duchem metoda na poprawienie błędów merytorycznych wcześniejszego aktu normatywnego.

Taka zmiana treści (podpisanej) rozporządzenia, jakiej dopuścił się  minister była niedopuszczalna w świetle przepisów prawa – minister sprawiedliwości winien był opublikować podpisane rozporządzenie, a następnie ewentualnie przygotować projekt rozporządzenia w przedmiocie zmiany rozporządzenia z 5.10.2012 r. ze zmianami. To oznacza, że minister sprawiedliwości potrafi zmienić rozporządzenie po jego podpisaniu i ostemplowaniu pieczęcią urzędową, żeby zatuszować błędy, jakie popełnił. Takie zmiany pokazują, że minister sprawiedliwości, czując się bezkarny, zmienia akty prawne w sposób dowolny.

Wydawałoby się, że na tym kończy się specyficzna procedura RCL oraz MS, jednakże zainteresowany wymianą korespondencji zauważyłem, że  minister w piśmie z 25.10.2012 r. prosi o opublikowanie poprawionej wersji, która... „zostanie w trybie pilnym przesłana...".

O fakcie, że zmienione rozporządzenie nie zostało przesłane, świadczy adnotacja na piśmie w dolnej części: „...wysłano 26.10.2012 r. tylko pismo przewodnie zgodnie z decyzją p. K. Sadowskiego".

Kto zawinił

Tym samym nie może być prawdą informacja  podsekretarza stanu Michała Królikowskiego, na posiedzeniu Sejmu 08.11.2012 r., że rozporządzenie zostało podpisane 25.10.2012 r. i przesłane do RCL, i to RCL odpowiada za termin publikacji. Wskazana adnotacja świadczy bezsprzecznie o tym, że do prezesa RCL zostało wysłane 26.10.2012 r. tylko pismo  ministra o wstrzymanie publikacji rozporządzenia.

Opublikowanie ostatecznego tekstu rozporządzenia w Dzienniku Ustaw nastąpiło dopiero 8 listopada 2012 roku o godzinie 16.59, co wynika z dokumentu w formie elektronicznej dostępnego pod adresem: http://dziennikustaw.gov.pl/DU/2012/1223.

Po ściągnięciu druku w formacie pdf zauważamy, że zawiera on dwa podpisy elektroniczne – jeden z 8.11.2012 r. Niestety drugi podpis okazuje się „uszkodzony". Nie sposób tym samym ustalić daty faktycznej podpisania „drugiego" rozporządzenia. Pozostaje wierzyć, że jest to jednostkowy wypadek zmiany treści aktu normatywnego, w sposób ewidentnie łamiący przepisy prawa i będzie on stanowił asumpt do uzasadnienia tezy, że tworzenie i znoszenie sądów w Polsce nie może pozostawać w gestii ministra, a musi odbywać się w drodze ustawy.