Ograniczenia dla nowych organizacji ekologicznych są niekonstytucyjnego

Ministerstwo Środowiska opublikowało 15 lutego br. projekt ustawy o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw. Nowelizacja dotyczy gazu łupkowego, ale zawiera rozwiązanie wykraczające poza przedmiot tej problematyki. Przewidywana jest zmiana ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Art. 44 ust. 1 ustawy ma otrzymać następujące brzmienie:

„Organizacje ekologiczne, które powołując się na swoje cele statutowe, zgłoszą chęć uczestniczenia w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, uczestniczą w nim na prawach strony, jeżeli prowadzą dzielność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody, przez minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania. Przepisu art. 31 § 4 kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się [projekt mówi o „dzielności", a prawdopodobnie chodzi o „działalność"]".

Powody wprowadzenia takich rozwiązań wydają się oczywiste: rząd chce zapobiec kwestionowaniu odwiertów  przez lokalne społeczności. Jednak art. 44 ust. 1 nie dotyczy tylko gazu łupkowego, lecz wszystkich postępowań, w ramach których przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko. Ruchliwa trasa, uciążliwa fabryka czy wysypisko śmieci – każdego z tych przykładów może dotyczyć nowy przepis.

Prawo do życia w czystym środowisku nie stanowi tylko wytycznej kształtu polityki państwa. Odpowiednią rolę  ma do spełnienia społeczeństwo obywatelskie, czyli jednostki, społeczności lokalnej oraz tworzone przez nie organizacje. Podmioty te uzyskały szereg praw proceduralnych: prawo do informacji o środowisku, obowiązek wysłuchania zainteresowanej społeczności przy podejmowaniu decyzji, dostęp do wymiaru sprawiedliwości.

Przyznanie praw proceduralnych zainteresowanym społecznościom tak przez prawo UE, konwencję z Aarhus, jak i Konstytucję RP opiera się na założeniu, że aby móc domagać się czystego środowiska, konieczna jest wiedza o stanie środowiska i podejmowanych decyzjach. Skutkiem szerszej wiedzy jest możliwość wnoszenia uwag przez zainteresowaną społeczność, które władza publiczna może należycie uwzględnić.

Tymczasem projektowany art. 44 ust. 1 dopuszcza tylko te organizacje ekologiczne, które prowadziły działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez „minimum 12 miesięcy przed dniem wszczęcia tego postępowania". Takie ukształtowanie przepisu każe sądzić, że dotyczy on okresu 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania w pierwszej instancji, i to niezależnie od tego, czy postępowanie w pierwszej instancji toczy się „po raz pierwszy", czy też wskutek „ponownego" rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej w konsekwencji uchylenia wcześniej wydanych decyzji (które to ponowne rozpatrzenie sprawy nastąpić może nawet kilka lat po pierwotnym wszczęciu postępowania). Ponadto należy przyjąć, że organizacja ekologiczna będzie musiała wykazać, że działała przez okres 12 miesięcy przed wszczęciem postępowania (tj. postępowania w pierwszej instancji) także wtedy, gdy zgłosi chęć udziału w postępowaniu dopiero na etapie odwoławczym. Niepewność prawną zwiększa też brak odpowiednich przepisów przejściowych.

Proponowana nowelizacja w istotny sposób poszerza swobodę organu administracji publicznej w ocenie, czy dopuścić organizację ekologiczną do toczącego się postępowania. Niejasne jest, jak interpretować pojęcie „prowadzenia działalności statutowej w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody". Obecnie wystarczy, żeby organizacja ekologiczna powołała się na swoje cele statutowe, by brać udział w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. Czy nowe brzmienie art. 44 ust. 1 oznacza, iż dany organ zacznie badać aktywność danej organizacji, a może kryterium stanowić będzie efektywność podejmowanych działań? Czy kampanie edukacyjne prowadzone przez organizację przystępującą do postępowania będą oceniane pod kątem ich przydatności dla ochrony przyrody? Czy organizacja protestująca przeciwko budowie spalarni śmieci powinna wykazać się doświadczeniem w branży odpadowej? Czy protestujący przeciwko budowie drogi muszą zbierać płazy z poboczy i budować przejścia dla zwierząt?

Takie ukształtowanie przepisu art. 44 ust. 1 oraz pominięcie norm przejściowych  nie wytrzymują konstytucyjnego testu prawidłowej legislacji. Nie sposób uznać, by wypracowane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, wymóg określoności przepisów oraz jasności stanowionych norm znajdowały odzwierciedlenie w projekcie Ministerstwa Środowiska.

Proponowany przepis, wyłączając nowe organizacje ekologiczne, wprowadza nieproporcjonalne ograniczenie, które nie znajduje uzasadnienia na gruncie art. 31 ust. 3 konstytucji. Dokonywane tym przepisem rozróżnienie na „nowe" i „uznane" organizacje ekologiczne zdaje się również naruszać istotę praw proceduralnych dla tych podmiotów.

Chęć usprawnienia procesów inwestycyjnych nie może odbywać się kosztem praw zainteresowanych społeczności. Ewentualne nieprawidłowości, powinny stanowić zainteresowanie organów ścigania, a nie odbijać się na aktywności formujących się lokalnych społeczności.

CV

Bolesław Matuszewski – adwokat, pełnomocnik Fundacji ClientEarth Poland