Zieliński: Reforma OFE nie rozwiąże problemów

Ostatnio na łamach „Rz" ukazały się artykuły A. Radwana i R. Mężyka pt. „Przeniesienie środków do ZUS czy nacjonalizacja?" oraz „OFEnsywa budżetowa – czy aby konstytucyjna?". Autorzy przekonują, że planowana przez rząd reforma OFE jest niekonstytucyjna, a Polsce może grozić fala roszczeń odszkodowawczych ze strony zagranicznych inwestorów. Sformułowane tam argumenty budzą jednak wątpliwości.

Analiza nie uwzględnia tego, że OFE są wykonawcami ubezpieczenia społecznego (art. 3 ust. 1 pkt. 1 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). Chodzi więc o podmioty, którym państwo powierzyło wykonywanie zadań związanych z zapewnieniem zabezpieczenia emerytalnego. Wybór formy prawnej wykonawców tego obowiązku ma zatem znaczenie drugorzędne. Również na gruncie prawa europejskiego OFE są traktowane jako podmioty zastępujące państwo w wykonywaniu jego zadań.  Rzecznik generalny TSUE w opinii w przegranej przez Polskę sprawie C-271/09 (dot. ograniczeń inwestycyjnych OFE) uznał, że działalność OFE w zakresie zarządzania kapitałem w celu przekazania go do ZUS można uznać za usługi świadczone w interesie ogólnym. Ma to istotne znaczenie w kontekście sformułowanej przez autorów właścicielskiej koncepcji środków w OFE.

Proponowane zmiany jedynie odsuwają w czasie trudności z finansowaniem świadczeń

Z ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych (UOFFE) nie wynika, że składki wpłacone do OFE stanowią przedmiot własności w OFE w klasycznym ujęciu cywilistycznym. OFE nie mogą swobodnie zużyć swoich aktywów, uczynić ich przedmiotem darowizny czy dokonać ich zniszczenia. Powoływanie się na triadę uprawnień właścicielskich jest więc nieuprawnione. Aktywa OFE nie są też przedmiotem konstytucyjnej ochrony własności. Składka do OFE powstaje z podziału składki na ubezpieczenia społeczne, która trafia do funduszu celowego (FUS).  W wyniku przekazania do OFE środki te nie przestają służyć realizacji zadań z zakresu zabezpieczenia społecznego. Ponadto w określonych przypadkach OFE zobowiązane są do dokonania wypłaty transferowej (np. w razie zmiany funduszu). Gdyby więc przyjąć koncepcję autorów, pojawiałoby się pytanie o mechanizm wyzbywania się przez OFE własności w takich przypadkach i jego legalność. Stanęlibyśmy też przed problemem konstytucyjności wymogu przekazania przez OFE środków podmiotowi wypłacającemu emerytury dożywotnie.

Realizacja doraźnych celów

Żadna z przedstawionych przez rząd propozycji zmian w systemie emerytalnym nie może być więc kwalifikowana jako „akt nacjonalizacji" czy też wywłaszczenia OFE, chociaż po raz kolejny mamy do czynienia z realizacją doraźnych celów fiskalnych bez zamiaru zakończenia reformy z 1999 r. Trudno też zgodzić się z tezą o naruszeniu przez Polskę zobowiązań wynikających z umów o wzajemnym popieraniu inwestycji. Zagraniczni inwestorzy lokowali swoje środki nie tyle w OFE, ile w zarządzających nimi towarzystwach emerytalnych. Środki w OFE nie stanowią więc własności tych ostatnich.

Nietrafione argumenty

Na dezaprobatę zasługuje stosowanie w dyskusji uproszczeń w celu marginalizacji orzecznictwa, a wręcz przypisywanie Sądowi Najwyższemu określonych motywów działania. Stawia to pytanie o rzetelność naukowej dyskusji. Chodzi o powołane wyroki SN, a zwłaszcza ten o sygn. II UK 12/08. Nieprawdą jest, że upatrywanie w nim „zanegowania własnościowego charakteru środków w OFE nie znajduje pokrycia w treści orzeczenia". W przedostatnim akapicie uzasadnienia SN wskazał, że „składki na ubezpieczenie emerytalne odprowadzane do OFE nie są prywatną własnością członka funduszu". Taki pogląd znajduje oparcie w treści przepisów prawa. Podziela go też doktryna.

Chybiona jest również argumentacja dotycząca orzeczeń TK, w których na właścicielską koncepcję ochrony praw emerytalnych powoływano się dlatego, że poprzednia konstytucja  nie oddzielała (tak jak ta z 1997 r.) ochrony własności i praw majątkowych od ochrony praw socjalnych. Aktualnie ochrona praw emerytalnych jest rozważana nie przez pryzmat ochrony własności czy praw majątkowych, lecz prawa do zabezpieczenia po osiągnięciu wieku emerytalnego.

Przyjęcie prywatnoprawnego charakteru składek w OFE uniemożliwiałoby też wypłatę emerytury dożywotniej, liczonej przez podzielenie środków zgromadzonych w OFE przez średnią długość życia. Taka formuła skutkowałaby tym, że środki z OFE „kończyłyby się" w momencie dożycia średniej. Konieczne jest więc wprowadzenie dodatkowego mechanizmu redystrybucyjnego, polegającego na transferowaniu środków pomiędzy tymi, którzy nie dożyli średniej, i tymi, którzy żyli dłużej. Uniemożliwia to też przyjęcie cywilistycznej koncepcji dziedziczenia środków w OFE po śmierci danego ubezpieczonego. Znajduje to odzwierciedlenie w ustawie o emeryturach kapitałowych, gdzie „dziedziczenie" możliwe jest jedynie w okresie trzech lat od osiągnięcia wieku emerytalnego, przy czym środki zmniejsza się o 1/36 za każdy miesiąc tego okresu. Błędne jest także powoływanie się na konstrukcję wykorzystania środków po członku OFE zmarłym przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Odbiega ona od tradycyjnej cywilnoprawnej instytucji dziedziczenia, UOFFE zaś nieprzypadkowo posługuje się tu pojęciem „podziału środków w razie śmierci członka OFE", a nie „dziedziczenia", tak jak się to dzieje w przypadku jednostek uczestnictwa w funduszach inwestycyjnych, wkładów oszczędnościowych w bankach czy sumy w ubezpieczeniach życiowych.

Członkowie OFE są też bardzo ograniczeni w „dysponowaniu" swoimi środkami. Członek funduszu nie ma możliwości żądania w każdym czasie wypłaty na jego rzecz równowartości przypisanych mu jednostek rozrachunkowych.

Stanowiska autorów nie potwierdza też orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka. W decyzji w sprawie E.B. przeciwko Węgrom (34929/11) próżno szukać potwierdzenia, że środki zgromadzone w prywatnych funduszach emerytalnych są przedmiotem własności ubezpieczonego. Trybunał analizował jedynie, czy składki odprowadzone do takich funduszy przed wprowadzeniem reformy je likwidującej będą uwzględniane przy obliczaniu przyszłej emerytury. W związku z odpowiedzią twierdzącą nie dopatrzono się naruszenia przepisów konwencji.

Jeżeli chodzi o argument dotyczący zapłaty odsetek z tytułu opóźnionego przekazania przez ZUS składek do OFE, taka konstrukcja wcale nie determinuje cech składki. Terminowe przekazywanie składek do OFE  ma istotne znaczenie dla zapewnienia, że będą one mogły podlegać inwestowaniu. Brak terminowego przekazania składki przez ZUS negatywnie wpływa na wysokość emerytury. Odsetki mają więc zmniejszać ryzyko poniesienia przez ubezpieczonych negatywnych skutków zaniedbań ZUS.