Przepis zły i zbędny

W orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka poczesne miejsce zajmują  różne postacie naruszenia prawa do sądu, definiowanego w konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności jako przysługujące każdemu „prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły sąd ustanowiony ustawą", a także naruszenia „prawa do skutecznego środka odwoławczego" (odpowiednio art. 6 ust.1 i art. 12 konwencji). Niewątpliwym osiągnięciem Trybunału, i to o wymiarze historycznym, jest wpływ  na prawodawstwo państw–stron konwencji, by wdrożyły ochronę tych praw   w krajowych systemach prawnych. Niektórzy sygnatariusze konwencji, a wśród nich Polska, poszli w tym  tak daleko, iż gwarancjom ochrony praw wymienionych w art. 6 i art. 12 konwencji nadali rangę norm konstytucyjnych (por. art. 45 oraz art. 78  Konstytucji RP).

Referendarzowi sądowemu nie przysługuje przymiot niezawisłości

Ocena najważniejsza

Tym większe rozczarowanie, a nawet odruch sprzeciwu  budzić musi każda nowa regulacja prawna, która otwarcie godzi w te chronione konwencją i konstytucją wartości. Za szczególnie wymowny przykład takiej regresywnej tendencji uznać wypada uregulowanie kwestii zaskarżania orzeczeń referendarza sądowego dotyczących kosztów sądowych lub kosztów procesu, a także orzeczeń o odmowie przyznania pomocy prawnej z urzędu, zawarte w przepisach art. 398

23

kodeksu postępowania cywilnego w brzmieniu nadanym nowelizacją, która weszła w życie 19 kwietnia 2010 r.

Aby ilustracja wadliwości tego unormowania wypadła szczególnie wyraziście, zacząć warto od przypomnienia generalnej formuły zaskarżania orzeczeń referendarza wyrażonej w przepisach  art. 398

22

k.p.c. Otóż orzeczenia referendarza podlegają   zaskarżeniu z drodze skargi, kierowanej do sądu,   który wydał zaskarżone orzeczenie. Wniesienie takiej skargi powoduje ex lege, iż zaskarżone orzeczenie traci moc, a właściwy sąd rozpoznaje sprawę jako sąd pierwszej instancji. To zaś oznacza, iż generalnie stronie służyć będzie jeszcze w danej sprawie zażalenie do sądu instancji wyższej.

Odmiennie, a mówiąc wprost, o wiele gorzej z punktu widzenia interesu strony skarżącej, przedstawia się jej sytuacja w sprawach orzeczeń dotyczących kosztów oraz odmowy udzielenia pomocy prawnej z urzędu. W tych przypadkach wniesienie skargi nie pozbawia mocy zaskarżonego  orzeczenia referendarza, lecz jedynie wstrzymuje jego wykonalność. Do skargi stosuje się odpowiednio przepisy o zażaleniu, przy czym właściwym do jej rozpoznania pozostaje   sąd, w którym zostało wydane zaskarżone orzeczenie. Nie działa o już jednak  „jako sąd drugiej instancji" (art. 398

23

§ 2 k.p.c.). W ten sposób zasada wieloinstancyjności zostaje bezapelacyjnie złamana, gdyż iluzoryczny tok instancji wyczerpywany jest w tym samym sądzie.

Jakkolwiek cytowany przepis wprost o tym nie mówi, w opisanym modelu referendarz występuje w roli „sądu pierwszej instancji". W tym miejscu narzuca się spostrzeżenie o oczywistej niezgodności przyjętego rozwiązania z postulatem rozpoznania sprawy przez „niezawisły sąd ustanowiony ustawą". Wprawdzie z woli art. 471 k.p.c. „w zakresie powierzonych mu czynności referendarz sądowy ma kompetencje sądu", jednakże nie zrównuje go to z „sądem" w rozumieniu art. 45 konstytucji oraz art. 6 konwencji.

Referendarzowi nie przysługuje przymiot niezawisłości: funkcjonuje pod zwierzchnictwem przewodniczącego wydziału i podlega ocenom okresowym, od których zależy trwałość jego zatrudnienia na zajmowanym stanowisku. Dwukrotne wystawienie referendarzowi oceny ujemnej daje podstawę do rozwiązania stosunku pracy w drodze wypowiedzenia (por. art.151a § 10 p. 1 prawa o ustroju sądów powszechnych). Takie usytuowanie referendarza uniemożliwia mu  niezawisłe wykonywanie zadań; dla zachowania tego stanowiska trzeba przecież nieustannie zabiegać o pochlebną ocenę okresową i za wszelką ocenę unikać ryzyka otrzymania dwukrotnej oceny negatywnej.

Jest oczywiste, a nawet w pełni zrozumiałe, iż referendarz dbały o swoją reputację będzie orzekał tak, aby spełnić oczekiwania przewodniczącego wydziału oraz sędziów, do których należy m.in. dokonywanie ocen okresowych jego pracy. Przypomnieć tu wypada, że stosownie do § 6 rozporządzenia ministra sprawiedliwości z 14 czerwca 2012 r. w sprawie okresowych ocen referendarzy sądowych i asystentów sędziów (DzU nr 1012, poz. 714) na ocenę referendarza składają się cząstkowe  oceny zarówno przewodniczącego wydziału, jak i sędziów, z którymi „w okresie objętym oceną współpracował" (por. ust. 2). W tym świetle wyrażona w art. 151 p.u.s.p. zasada „niezależności" referendarza przedstawia się jedynie jako eteryczny postulat.

W opisanej sytuacji nie sposób mówić ani o niezawisłości przy orzekaniu, ani w ogóle o wieloinstancyjności postępowania, skoro  rządzi praktyka „współpracy", a więc   zgodności stanowisk w obu instancjach. Z tych samych przyczyn nie da się uznać skargi na orzeczenie referendarza w trybie art. 398

22

k.p.c. za „skuteczny środek odwoławczy" w rozumieniu przywołanych  przepisów konstytucji i konwencji.

Wątpliwe kompetencje

Najwięcej wątpliwości budzi sam fakt przyznania referendarzowi sądowemu kompetencji do orzekania w sprawie zwolnienia od kosztów sądowych oraz przyznania pomocy prawnej z urzędu. Zgodnie z regułami kompetencyjnymi pomieszczonymi w przepisach ogólnych p.u.s.p. „zadania z zakresu wymiaru sprawiedliwości wykonują sędziowie", natomiast  „zadania z zakresu ochrony prawnej, inne niż wymiar sprawiedliwości wykonują w sądach referendarze sądowi i starsi referendarze sądowi" (por. art. 2). Do takich właśnie zadań „innych niż wymiar sprawiedliwości" prawodawca zechciał zaliczyć orzekanie o zwolnieniu od kosztów sądowych i przyznaniu stronie profesjonalnego pełnomocnika z urzędu – i z tym najtrudniej   się pogodzić. Nie wchodząc już w semantyczne spekulacje na temat różnic znaczeniowych między wymienionymi wyżej rodzajami „zadań", których sama ustawa nie definiuje, trudno nie dostrzec, iż zarówno władcze przyznanie stronie dobrodziejstwa zwolnienia od kosztów sądowych, jak i możliwości korzystania z pomocy prawnej z urzędu z pewnością należy do „zakresu wymiaru sprawiedliwości": orzeczenie w tym przedmiocie kształtuje przecież w decydującym stopniu pozycję procesową strony, a najczęściej ma po prostu znaczenie rozstrzygające o tym, czy strona będzie w ogóle w stanie stanąć w sądzie w swojej sprawie.

Poprzez usytuowanie kompetencji orzeczniczych w tych obszarach w szeregu „innych zadań z zakresu ochrony prawnej" w rozumieniu przepisu art. 2 § 2 p.u.s.p. prawodawca wymusza absurdalnie zawężającą interpretację pojęcia „wymiaru sprawiedliwości", w myśl której w jego granicach mieści się wprawdzie (jeszcze) rozpoznanie  sprawy wnoszonej przez stronę, lecz już nie rozstrzyganie o  kwestiach, od których praktycznie zależeć może samo dopuszczenie do rozpoznania sprawy przez sąd.

Finał w Strasburgu

I tu dosięgamy  drugiego  dna problemu. Omawiany przepis art. 398

23

k.p.c. praktycznie przyznaje referendarzowi sądowemu kompetencje do orzekania o dostępie strony do sądu, gdy zgłasza ona brak możliwości pokrycia kosztów sądowych i gdy nie stać jej na ustanowienie pełnomocnika. Jak zareaguje Trybunał w Strasburgu na zgłoszone w skardze zarzuty dotyczące pozbawienia prawa do sądu oraz braku skutecznego środka odwoławczego na skutek odmowy zwolnienia od kosztów sądowych oraz przyznania pełnomocnika z urzędu?  Litera konwencji nie pozostawia tu szerokiego, a właściwie żadnego marginesu interpretacyjnego, trzeba zatem liczyć się z nieuchronną perspektywą napiętnowania niezgodności przepisu k.p.c. z gwarancjami wyrażonymi w art. 6 ust. 1 i art. 12 konwencji.

Reakcja legislacyjna potrzebna

Zamiast czekać na to, co nieuniknione, postuluję niezwłoczne naprawienie oczywistego i rażącego błędu legislacyjnego poprzez uchylenie art. 398

23

k.p.c. w całości. Przy tej okazji prawodawca mógłby pokusić się o głębsze przemyślenie koncepcji roli i pozycji referendarza sądowego, gdyż ta na gruncie aktualnie obowiązujących przepisów k.p.c. i p.u.s.p. wydaje się niedopracowana i przez to wciąż nieostateczna. Przekonują o tym choćby niespokojne losy przywoływanego już art. 398

22

k.p.c., który od wejścia w życie w 2006 r.  był nowelizowany już czterokrotnie (!). Należy też zastanowić się nad celowością – według mnie bezdyskusyjną – wyeliminowania kompromitującego legislatora wynalazku-monstrum, jakim są należące do  sądów „czynności z zakresu ochrony prawnej inne niż wymiar sprawiedliwości".