Hubert Izdebski, Kazimierz M. Ujazdowski: Jak naprawić Trybunał Konstytucyjny

Niezależność jest warunkiem koniecznym funkcjonowania władzy sądowniczej, ale dopiero sprzężona z efektywnością daje pożądany skutek w postaci realizacji prawa do sądu i dobrego funkcjonowania instytucji.

Publikacja: 13.05.2024 19:23

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Julia Przyłębska

Prezes Trybunału Konstytucyjnego Julia Przyłębska

Foto: trybunal.gov.pl

W okresie II Rzeczypospolitej świat nauki szybko reagował na to, co stanowiło o słabości prawa. W pierwszej krytycznej analizie konstytucji marcowej podkreślano, że wśród jej wad była nieobecność sądu konstytucyjnego. W „Ankiecie o Konstytucji z 21 marca 1921 r.” za utworzeniem sądu konstytucyjnego opowiadali się profesorowie Stanisław Estreicher i Władysław Leopold Jaworski. Dziś budowa dobrego państwa wymaga nie ustanowienia Trybunału Konstytucyjnego, lecz odbudowy jego niezależności zniszczonej przez rządy PiS. TK nie może z pożytkiem pełnić funkcji: ochrony praw jednostki, stabilizacji państwa czy też konstytucyjnej kontroli udziału w Unii Europejskiej, jeżeli jest pozbawiony niezależności. Odzyskanie niezależności to warunek wstępny koniecznej naprawy, lecz nie jej koniec. Jeśli reforma ma być pożyteczna dla obywateli i państwa, musi nie tylko usunąć szkody wyrządzone tej instytucji po 2015 r., ale też sprawić, by otoczenie prawne TK i jego funkcjonowanie uległo gruntownej modernizacji. Projekt ustawy o TK, opracowany pod auspicjami Fundacji Batorego i zgłoszony jako inicjatywa poselska, nawiązuje do tej filozofii. Reforma ta powinna być nie tylko poddana szerokiej dyskusji, lecz również poszerzona, tak aby spełniać cel zarówno modernizacyjny, jak i gwarancyjny.

Co zmienią ustawa o TK i projekt nowelizacji konstytucji

Można sądzić, że istnieje szeroki konsens w sprawie koniecznych kroków na rzecz niezależności sądu konstytucyjnego. W pierwszej kolejności chodzi o wybór sędziów na miejsce tych, którzy zasiadają w TK bez podstawy prawnej. Nie ulega wątpliwości, że TK musi mieć – obecnie nie ma – legalnie wybranego prezesa. Ustawy o TK i projekt nowelizacji konstytucji mają to właśnie zmienić. Projekty wprowadzają nowe regulacje będące reakcją na złe praktyki poprzedniej władzy politycznej – przewidują kolegialność zarządzania TK, kadencyjność prezesa sądu konstytucyjnego czy nowy tryb wyboru sędziów przy wzmocnieniu wymogów posiadania odpowiednich kwalifikacji prawniczych, w tym etycznych.

Czytaj więcej

Sejm nie godzi się na odrzucenie reformy Trybunału Konstytucyjnego

Zarazem uważamy, że pełnowymiarowa reforma naprawcza musi zawierać rozwiązania bardziej ofensywne. Zacznijmy od to, że przewlekłość postępowań przed TK wydatnie osłabia, a w niektórych wypadkach niweczy kontrolę konstytucyjności prawa. Dziś TK jest instytucją prawie martwą i pozbawioną zaufania. Jednak przewlekłość postępowań była już identyfikowaną wadą polskiego sądu konstytucyjnego. Zbyt często postępowania trwały dłużej niż dwa lata. Także do TK trzeba odnieść prawo obywatela do rzetelnego procesu, w którym wyrok zapada w rozsądnym terminie czy – jak określa to Konstytucja RP w art. 45. – „bez nieuzasadnionej zwłoki”. Wydłużone postępowania przed Trybunałem odbierają skuteczność jego orzeczeniom. Zdarza się, że obywatel „wygrywa” przed TK, ale nie może wzruszyć decyzji administracyjnej podjętej na podstawie niekonstytucyjnych przepisów, ponieważ upłynął już pięcioletni termin na wznowienie postępowania administracyjnego.

Jak sądy konstytucyjne działają w innych krajach

Skonfrontujmy tę praktykę z efektywnością francuskiej Rady Konstytucyjnej, która orzeka w sprawie konstytucyjności ustaw parlamentu w trybie kontroli prewencyjnej w terminie miesiąca, a w przypadku pytań prawnych postawionych przez strony postępowania sądowego w terminie trzech miesięcy. Przewodniczący Rady Laurent Fabius ma prawo mówić, że jest to szybkość TGV. Nawet jeśli nie jest tak samo w wielu innych krajach UE, nie można godzić się na praktykę postępowań trwających dłużej niż dwa lata, a niekiedy dłużej niż cztery lata.

Dlatego też rekomendujemy wprowadzenie do ustawy o TK terminów zawitych zobowiązujących sąd konstytucyjny do tego, by rozstrzygał sprawę w rozsądnym czasie. Uważamy, że do pogodzenia z procedurą obowiązującą w TK byłoby ustanowienie sześciomiesięcznego terminu zawitego dla rozpatrywania pytań prawnych i dwuletniego dla wyroków wydawanych na podstawie skarg i w trybie kontroli abstrakcyjnej.

Skoro projektowi ustaw o TK ma towarzyszyć nowelizacja konstytucji, warto rozważyć propozycję prof. Andrzeja Zolla, by skardze podlegały nie tylko akty normatywne stanowiące podstawę orzeczeń sądowych, ale także same orzeczenia sądowe

W „normalnym” okresie działania TK przeciętnie 30 proc. orzeczeń zapadało w postępowaniach podjętych przez obywateli w formie skargi konstytucyjnej. W przeciwieństwie do kontroli abstrakcyjnej z wniosków organów władzy publicznej skarga jest instytucją „wrażliwą” znajdującą się w rękach jednostki. Efektywność tej instytucji to istotny składnik ochrony praw jednostki. Dobrze, że poselski projekt ustawy o TK zawiera propozycję, aby skarga mogła dotyczyć nie tylko przepisu prawnego, ale też norm wynikających z przepisów. Należy jednak pomyśleć o tym, by orzeczenia TK na podstawie skargi miały silniejszą moc. Skoro projektowi ustaw o TK ma towarzyszyć nowelizacja konstytucji, warto rozważyć propozycję prof. Andrzeja Zolla, by skardze podlegały nie tylko akty normatywne stanowiące podstawę orzeczeń sądowych, ale także same orzeczenia sądowe.

Orzeczenia TK: co dalej z tzw. klauzulą odraczającą

Autorzy projektu ustawy o TK nie odnieśli się do negatywnych skutków wyroków z tzw. klauzulą odraczającą. Przypomnijmy, że orzeczenia Trybunału, choć mają moc powszechnie obowiązującą, mogą wchodzić w życie z klauzulą odraczającą. Oznacza to ryzyko, że niekonstytucyjne przepisy obowiązują nawet 18 miesięcy po wydaniu wyroku. Orzeczenia te wcale nie należą do rzadkości; przeciwnie, dane z lat 1998–2023 wskazują, że stanowiły aż 24 proc. orzeczeń stwierdzających niekonstytucyjność.

Dobre funkcjonowanie instytucji odroczenia utraty mocy obowiązującej wymaga odpowiedzialnych działań legislacyjnych parlamentu i szybkiego zastępowania przepisów niekonstytucyjnych zgodnymi z konstytucją. Praktyka odbiega od tego założenia. Bardzo często zdarza się spóźniona interwencja legislacyjna, ponowne uchwalenie przepisów niezgodnych z orzeczeniem TK, a nawet niepodjęcie naprawy przed upływem terminu, w którym przepisy tracą moc obowiązującą.

Czytaj więcej

RPO wycofuje się ze sprawy przed Trybunałem. Jako powód wskazuje uchwałę Sejmu

Skala zaniechań w wykonywaniu orzeczeń TK pozostaje wciąż ogromna, a skutki tego na różne sposoby dotykają obywateli. Ponieważ strategia organów administracji i sądów nie jest spójna, formalnie obowiązujące niekonstytucyjne przepisy mogą być dalej stosowane, wobec czego wydawana jest na ich podstawie część decyzji i orzeczeń sądowych. Dlatego też proponujemy szybkie działanie naprawcze: wprowadzenie do ustawy o TK regulacji wyraźnie pozwalającej sądom na orzekanie na podstawie wyroku TK bez oczekiwania na działania władzy ustawodawczej. Jednocześnie projekt nowelizacji konstytucji powinien ograniczać swobodne korzystanie przez TK z klauzuli odroczenia – tak by była wyjątkiem, nie normą.

Dwa sensy Trybunału Konstytucyjnego: niezależność i efektywność

Niezależność jest warunkiem koniecznym funkcjonowania władzy sądowniczej, ale dopiero sprzężona z efektywnością daje pożądany skutek w postaci realizacji prawa do sądu i dobrego funkcjonowania instytucji. Uwagę tę trzeba odnieść do całego sądownictwa, które na długo przed destrukcyjnymi działaniami PIS nie było pozbawione dostrzegalnych wad. Naprawa TK z uwagi na znaczenie tej instytucji w cywilizowanym państwie powinna mieć charakter wzorcowy i wytyczać kierunki niezbędnej, bardziej ambitnej reformy całego wymiaru sprawiedliwości.

Autor

Hubert Izdebski

Profesor nauk prawnych, kierownik Katedry Prawa Publicznego i Międzynarodowego Uniwersytetu SWPS

Autor

Kazimierz M. Ujazdowski

 Senator RP, profesor Uniwersytetu Łódzkiego, kieruje Europejskim Centrum Badań Ustrojowych na tej uczelni

W okresie II Rzeczypospolitej świat nauki szybko reagował na to, co stanowiło o słabości prawa. W pierwszej krytycznej analizie konstytucji marcowej podkreślano, że wśród jej wad była nieobecność sądu konstytucyjnego. W „Ankiecie o Konstytucji z 21 marca 1921 r.” za utworzeniem sądu konstytucyjnego opowiadali się profesorowie Stanisław Estreicher i Władysław Leopold Jaworski. Dziś budowa dobrego państwa wymaga nie ustanowienia Trybunału Konstytucyjnego, lecz odbudowy jego niezależności zniszczonej przez rządy PiS. TK nie może z pożytkiem pełnić funkcji: ochrony praw jednostki, stabilizacji państwa czy też konstytucyjnej kontroli udziału w Unii Europejskiej, jeżeli jest pozbawiony niezależności. Odzyskanie niezależności to warunek wstępny koniecznej naprawy, lecz nie jej koniec. Jeśli reforma ma być pożyteczna dla obywateli i państwa, musi nie tylko usunąć szkody wyrządzone tej instytucji po 2015 r., ale też sprawić, by otoczenie prawne TK i jego funkcjonowanie uległo gruntownej modernizacji. Projekt ustawy o TK, opracowany pod auspicjami Fundacji Batorego i zgłoszony jako inicjatywa poselska, nawiązuje do tej filozofii. Reforma ta powinna być nie tylko poddana szerokiej dyskusji, lecz również poszerzona, tak aby spełniać cel zarówno modernizacyjny, jak i gwarancyjny.

Pozostało 84% artykułu
2 / 3
artykułów
Czytaj dalej. Subskrybuj
Opinie Prawne
Łukasz Guza: Ubezpieczają się naiwniacy? Tak można sądzić po słowach Mateusza Morawieckiego
Opinie Prawne
Marek Isański: NSA świadomie zachęca fiskusa do okradania zwykłych obywateli
Opinie Prawne
Marek Kobylański: Fundusz nieprawidłowości. Ktoś za to odpowie, ale czy ci, którzy powinni?
Opinie Prawne
Robert Gwiazdowski: ZUS in Digital Age, czyli zlikwidować urzędy skarbowe
Opinie Prawne
Ewa Szadkowska: Kampania za rządowe pieniądze? Krzysztof Szczucki prochu nie wymyślił
Materiał Promocyjny
CERT Orange Polska: internauci korzystają z naszej wiedzy