Spór o TK: Bitwa przegrana, wojna trwa

Urzędnicy i sędziowie nie będą mieli łatwo, ale mogą liczyć na wsparcie intelektualne. Niekiedy zaskakujące.

Podstawowa kompetencja sądów konstytucyjnych to kontrola zgodności ustaw z konstytucją. Czasem jednak i bez ich wyroków gołym okiem widać, że przepisy uchwalone przez parlament ją naruszają. Jest tak, gdy ostentacyjnie, bez sensownego usprawiedliwienia aksjologicznego, ignorują jej jasny język.

Wiceprezes TK? PiS: „Nie widziano go!"

W ten właśnie sposób lekceważy Konstytucję RP ustawa – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed TK oraz ustawę o statusie sędziów TK (DzU, poz. 2074). Podobnie jak pierwsza z obecnych w jej tytule ustaw przewidziała ona na czas wakatu na stanowisku prezesa TK powierzenie jego obowiązków jednemu z sędziów TK. Stało się tak, choć w konstytucji mowa o wiceprezesie TK. Jej art. 144 ust. 3 pkt 21 przesądza, że powołanie go przez prezydenta nie wymaga dla swej ważności podpisu premiera, a art. 194 ust. 2 – że wiceprezesem TK może zostać tylko ktoś z kandydatów przedstawionych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK (dalej: ZO). Procedura wygląda więc tak jak w przypadku prezesa TK. Wiceprezesem Trybunału do 26 czerwca pozostanie prof. Stanisław Biernat.

Wiceprezes TK odgrywa ważną rolę, m.in. zapewniając sprawność realizacji kompetencji Trybunału, gdy przejściowo brakuje prezesa. Skoro istnieje i jest obsadzony urząd wiceprezesa, to po co sztuczna konstrukcja p.o. prezesa? Uzasadnienie projektu z druku sejmowego nr 1059, który 13 grudnia 2016 r. (sic!) stał się ustawą, omija ten problem. Posłowie PiS napisali tam za to (na s. 7–8), że p.o. prezesa TK winien wyznaczyć Prezydent RP jako strażnik konstytucji, organ zobowiązany do „zapewnienia rzetelnego i sprawnego działania instytucji publicznych poprzez współdziałanie władz" i posiadający „kompetencje powoływania prezesa TK spośród kandydatów wskazanych przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK".

Może wnioskodawcy nie są tego świadomi, ale obecnego wiceprezesa TK też powołał prezydent. Bronisław Komorowski był prezydentem, choć pewnie posłom PiS trudno się z tym pogodzić. Kandydaturę prof. Biernata przedstawiło ZO w składzie określonym ustawą.

Bitwa przegrana, wojna trwa

Tworząc funkcję p.o. prezesa TK zlekceważono język konstytucji. Choć nie definiuje ona zadań i kompetencji wiceprezesa TK, nie utrudnia to jej prawidłowej interpretacji. Terminy użyte w tekście prawnym wykłada się, o ile on sam nie nakazuje inaczej, zgodnie z ich znaczeniem w języku powszechnym. Wedle zaś Słownika Języka Polskiego PWN „wice-" to „pierwszy człon wyrazów złożonych nazywających osobę będącą czyimś zastępcą lub zajmującą drugie miejsce, np. w zawodach, albo stojącą o stopień niżej od kogoś". Prezesa TK zastępuje więc wiceprezes, tak jak prezesa Rady Ministrów zastępuje, co do zasady, jej wiceprezes, choć konstytucja tylko wymienia ten urząd. Dopiero gdyby wicepremiera albo wiceprezesa TK nie powołano lub przejściowo stanowisko to było nieobsadzone i nie dałoby się niezwłocznie wypełnić wakatu, można sobie wyobrazić inne zastępstwo. Prócz semantyki także identyczność procedur powoływania prezesa i wiceprezesa TK wspiera tezę, że to ten drugi zastępuje pierwszego w razie wakatu.

Posłowie PiS chcieli pozbawić treści słowo o zupełnie jasnym sensie. Wydawałoby się, że dopięli swego – prezydent podpisał ustawę i przejściowo powierzył Julii Przyłębskiej obowiązki prezesa TK. Uwzględniająca nadrzędność konstytucji ocena prawna wskazuje jednak, że w ten sposób rażąco naruszył ustawę zasadniczą. W efekcie posiedzenie ZO zwołane przez podmiot nieuprawniony – p.o. prezesa TK – nie wyłoniło skutecznie kandydatów na prezesa TK. Trzeba przy tym wskazać i inne naruszenia konstytucji. Julię Przyłębską i Mariusza Muszyńskiego poparła mniejszość składu ZO, więc ich kandydatur nie przedstawiło ZO; głosy oddały też osoby w istocie niebędące sędziami TK. Co za tym idzie, również powołanie Julii Przyłębskiej na prezesa TK odbyło się z obrazą konstytucji. Stanowi ono akt nieważny, bo naruszono zasadnicze podmiotowe wymogi proceduralne.

Strona rządowa uważa inaczej. Jednak argument siły ustawowej tylko pozornie zwyciężył nad siłą argumentów konstytucyjnych. Bitwa wydaje się przegrana, ale wojna o konstytucję – nie.

Nihilizm konstytucyjny kwitnie

Opisany krok ustawodawcy to modelowy przykład nihilistycznej wykładni konstytucji, traktującej ustawę zasadniczą tak, jakby jej nie było. Podobnych kazusów w ostatnim roku pojawiło się dużo. Zdaniem polityków PiS dyskusję zawsze zamyka – faktycznie dobrze znane orzecznictwu i nauce prawa konstytucyjnego – pojęcie domniemania konstytucyjności. Jego sens polega na tym, że do czasu negatywnego wyroku TK podkonstytucyjne akty normatywne cieszą się „kredytem zaufania", opartym na założeniu ich zgodności z konstytucją. Naturalnie ci sami politycy, np. komentując wyrok TK z 9 marca 2016 r. (K 47/15), nie wdają się w niuanse. Nic dziwnego, bo uwypukliłoby to zagrożenia związane z nadużywaniem tej zasadniczo potrzebnej państwu demokratycznemu konstrukcji, niebudzącej przy elementarnym poszanowaniu konstytucji przez parlament większych zastrzeżeń.

Okoliczności zasadniczo się jednak zmieniły. Czyniąc zły użytek z pojęcia domniemania konstytucyjności, większość parlamentarna ustawicznie narusza konstytucję, wyzuwając ją z treści i usiłując sprowadzić, jak w PRL, do niewiążącej deklaracji ideowej. Mówi się nam: „Możemy uchwalić wszystko i dopiero TK ma prawo, w zgodzie z ustawową procedurą, to obalić". Skoro zignorowano konstytucyjnego zastępcę prezesa TK – instytucji strzegącej nadrzędności ustawy zasadniczej, a więc chroniącej wolność jednostki przed zakusami ustawodawcy, to czy bezpieczni mogą czuć się zwykli obywatele? Zimna analiza polityczna potwierdza sens tej kolejności: najpierw usuwamy bariery, później zabieramy się za tych, których chroniły. Widmo wyborów demokratycznych nie musi odstraszać przed takimi działaniami, m.in. dlatego, że przy fasadowym TK łatwiej uchwalić zmanipulowane prawo wyborcze, obniżające ryzyko porażki przy urnach.

Ekspert PiS, orędownik rozproszonej kontroli

W dobie normalnego funkcjonowania instytucji państwa prawa, z realnie niezależnym TK na czele, z uwagi na statuujący podległość sędziów także ustawom art. 178 ust. 1 konstytucji, zwykle odmawiano sędziom możliwości incydentalnego niestosowania niekonstytucyjnych ich zdaniem przepisów ustaw, sugerując im przedstawianie TK pytań prawnych. Od lat jednak inaczej myśli część prawników, w tym najważniejszy konstytucjonalista w „stajni" PiS, prof. Bogusław Banaszak. Udzielmy mu głosu: „(...) sam ustrojodawca dodał w art. 178 ust. 1, że sędzia podlega nie tylko ustawom (...), ale i Konstytucji. Nie tylko więc może, ale i powinien stosować Konstytucję RP. W razie wątpliwości co do konstytucyjności aktu w myśl art. 193 <> pytanie prawne do TK, ale konstytucja nie nakłada na niego takiego obowiązku, z czego można wnioskować, że gdy z możliwości tej nie skorzysta, sam rozstrzyga wątpliwości" (B. Banaszak, „Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz", Warszawa 2009, s. 69). Zaskakuje zatem minister Ziobro, grożąc konsekwencjami sędziom zapowiadającym ignorowanie wadliwych wyroków TK. Jakże ceniony przez PiS prof. Banaszak idzie wszak dalej niż ci sędziowie, dopuszczając nawet samodzielne rozstrzyganie wątpliwości przez sądy, bez sięgania po pytania prawne do TK. Nie odrzuca on też z góry możliwości odmowy zastosowania przepisów ustaw przez organy administracji publicznej, gdy uznają je one za niezgodne z konstytucją (por. tamże, s. 74–75). Być może politycy PiS zawczasu nie rozeznali się dostatecznie w poglądach prof. Banaszaka (zob. też A. Dyrda, M. Pach, „Paradoks trybunalski i koń trojański", „Rzeczpospolita" z 23 marca 2016 r.).