Zawetowanie przez głowę państwa ustawy o Sądzie Najwyższym nie zamyka sprawy przebudowy ustroju najwyższej instancji sądowej. Potrzeba reformy ustrojowej sądownictwa nie ulega wątpliwości. Nie jestem zwolennikiem tak charakterystycznego dla niektórych prawników bałwochwalczego wyznawania ustawowego status quo. Dogmatycznego, kurczowego trzymania się określonych instytucji prawnych wyłącznie z tego powodu, że mają już dłuższą czy krótszą tradycję prawną. Często tylko ona jest uzasadnieniem trwania i rytualnego uświęcenia całych kodeksów, ustaw i instytucji. Nierzadko argumenty o potrzebie petryfikacji instytucjonalnej tylko maskują prawdziwe intencje grup czy grupek zawodowych, dla których utrzymanie danego stanu prawnego jest wygodne, bo przynosi im wymierne profity.

Instytucje mają służyć celom, które ma realizować demokratyczne państwo. To banał. Jeżeli nie spełniają tych zadań, to trzeba z nich rezygnować lub je odpowiednio zmienić. Nie inaczej jest z sądami, w tym z Sądem Najwyższym. Pytanie tylko, czy zmiany organizacji dyscyplinarnego skrzydła Sądu Najwyższego są odpowiedzią na realne problemy ustroju odpowiedzialności dyscyplinarnej zawodów zaufania publicznego.

Niekonstytucyjna? Na pewno nie

Fundamentalnym założeniem uchwalonej ustawy o Sądzie Najwyższym jest radykalne przebudowanie sposobu sprawowania przez ten sąd kontroli nad jurysdykcją dyscyplinarną samorządów zawodów zaufania publicznego. Krótko przypomnijmy, że dzisiejszy model kontroli sądowej orzecznictwa dyscyplinarnego bazuje na założeniu, że głównym zadaniem Sądu Najwyższego w obszarze postępowania dyscyplinarnego jest rozpoznawanie kasacji od orzeczeń odwoławczych sądów dyscyplinarnych poszczególnych zawodów zaufania publicznego (wyjątkiem są sprawy sędziów, w których rozpoznawane są odwołania od orzeczeń dyscyplinarnych sądów pierwszej instancji, którymi są sądy apelacyjne). Orzekają w tych sprawach składy trzyosobowe. W sprawach dyscyplinarnych zawodów zaufania publicznego (wyłączywszy sprawy dyscyplinarne sędziów) sędziowie Izby Karnej SN. W sprawach sędziowskich składy dobierane są w drodze losowania spośród sędziów wszystkich izb SN, przy czym w składzie musi zawsze jednak orzekać sędzia „stale orzekający w sprawach karnych". To sposób na zagwarantowanie należytej fachowości w tych sprawach (podyktowany ścisłym pokrewieństwem pomiędzy prawem i postępowaniem dyscyplinarnym a prawem materialnym i procedurą karną). Również karnista zawsze przewodniczy kompletowi orzekającemu w sprawach dyscyplinarnych sędziów.

Najważniejszą zmianą wprowadzoną przez zawetowaną ustawę o Sądzie Najwyższym jest gruntowne zreformowanie struktury wewnętrznej Sądu Najwyższego i utworzenie w miejsce dzisiejszych czterech izb trzech nowych. W tym nieznanej w całej stuletniej historii Sądu Najwyższego (funkcjonujące w Sądzie Najwyższym przed wojną Senat Dyscyplinarny czy Izba do spraw Adwokatury były zupełnie innymi instytucjami sądowymi) Izby Dyscyplinarnej. Do jej właściwości mają należeć sprawy dyscyplinarne niektórych prawniczych zawodów zaufania publicznego. Orzekać mają w niej – i to jest główna różnica w stosunku do obecnego stanu prawnego – sędziowie wyspecjalizowani wyłącznie w tych sprawach, a nie sędziowie orzekający na co dzień w Izbie Karnej czy sędziowie dobierani ze wszystkich izb Sądu Najwyższego. Etatowo w stosunku do pozostałych izb (Prawa Prywatnego i Prawa Publicznego) miałaby to być najmniejsza izba Sądu Najwyższego (12 sędziów), co wcale jeszcze nie znaczy, że będzie to izba mała.

Trudno jednak doszukać się jakichkolwiek rzeczowych przesłanek przemawiających za utworzeniem w strukturze Sądu Najwyższego odrębnej Izby Dyscyplinarnej, w każdym razie w kształcie zaproponowanym przez zawetowaną przez głowę państwa ustawę. Nie chodzi o to, że rozwiązanie takie miałoby być niekonstytucyjne. Jak wiadomo, odmieniana przez wszystkie przypadki „niekonstytucyjność" jest głównym argumentem, którym dość instrumentalnie szermują środowiska opozycyjne wobec obozu rządzącego w zakresie ustaw sądowniczych. Część z tych argumentów nie jest pozbawiona słuszności. Trzeba jednak podkreślić z całą mocą, że akurat w zaproponowanej przez ustawodawcę nowej strukturze wewnętrznej Sądu Najwyższego nie ma niczego niekonstytucyjnego. Kwestii tej nie normuje ustawa zasadnicza, pozostawiając w tym względzie daleko posunięty luz decyzyjny ustawodawcy zwykłemu. Wewnętrzny ustrój Sądu Najwyższego może być przez niego kształtowany dość elastycznie, w tym również ? przez utworzenie w strukturze organizacyjnej Sądu Najwyższego osobnej Izby Dyscyplinarnej i dwóch nowych izb (Prawa Publicznego i Prawa Prywatnego). Nie jest to może zgodne z polską tradycją prawną, ale na pewno nie jest niekonstytucyjne. Problem leży zatem gdzie indziej.

Coś tu nie gra

Koncepcja utworzenia w strukturze najwyższej instancji sądowej nowej Izby Dyscyplinarnej, której sędziowie zajmować się będą tylko sprawami dyscyplinarnymi, powinna być podyktowana czy to znacznym (wręcz skokowym) wzrostem wpływu tych spraw do Sądu Najwyższego czy też niepokojącymi z punktu widzenia prawa do sądu zaległościami w rozpoznawaniu spraw dyscyplinarnych, z którym Sąd Najwyższy nie może sobie poradzić. Rzućmy bowiem okiem na wynikającą z ustawy proporcję pomiędzy sędziami Izby Dyscyplinarnej i pozostałych dwóch izb. W tych ostatnich orzekać miałoby odpowiednio 27 (Izba Prawa Prywatnego) i 17 sędziów (Izba Prawa Publicznego). Sprawami dyscyplinarnymi w sposób stały ma się zajmować aż 12 sędziów Sądu Najwyższego.

Te proporcje po wejściu w życie ustawy o Sądzie Najwyższym mogą się oczywiście zmienić, bo zostały określone w sposób prowizoryczny (ostateczną liczbę stanowisk sędziowskich przypisanych do poszczególnych izb miałoby określić rozporządzenie prezydenta wydawane na wniosek ministra sprawiedliwości). Są one jednak istotnym punktem orientacyjnym co do zamiarów ustawodawcy i sposobu wyważenia proporcji liczbowych w nowej strukturze organizacyjnej Sądu Najwyższego oraz odsetka sędziów przydzielonych do każdej z nowych izb. Prawie jedna czwarta składu sędziowskiego miałaby się zatem zajmować wyłącznie sprawami dyscyplinarnymi.

Analiza statystyki spraw wpływających i załatwianych w Sądzie Najwyższym stawia pod znakiem zapytania potrzebę tworzenia wyspecjalizowanej jednostki o tak dużej obsadzie etatowej, zajmującej się wyłącznie sprawami dyscyplinarnymi. Spójrzmy na twarde liczby. Nudne (być może), ale za to mówiące wiele o prawdziwym stanie rzeczy. Zmiana proporcji kadrowej Sądu Najwyższego spowodowana utworzeniem Izby Dyscyplinarnej nie przystaje w najmniejszym nawet stopniu do proporcji wpływających i załatwianych w tym sądzie spraw dyscyplinarnych. Oczywiście opieram się tu na założeniu, że stany etatowe nie mogą odrywać się od liczby wpływających i załatwianych spraw i powinny pozostawać w rozsądnym związku z wpływem spraw określonego rodzaju (spraw dyscyplinarnych).

Proporcje etatów przydzielonych do nowych izb Sądu Najwyższego musiałyby świadczyć o tym, że ogółem spraw dyscyplinarnych w tym sądzie jest niewiele mniej niż spraw karnych (jeżeli się uwzględni, że ustawa ustala proporcje sędziów w ten sposób, że 25 proc. sędziów to sędziowie „dyscyplinarni", a tylko 35 proc. sędziów jest przypisanych do Izby Prawa Publicznego, która zresztą miałaby orzekać nie tylko w sprawach karnych).

Zmiana proporcji etatów w izbach nie znajduje żadnego odzwierciedlenia w profilu spraw wpływających do Sądu Najwyższego i ilości spraw załatwianych przez ten sąd. Przyjrzyjmy się informacjom statystycznym za 2016 r. W tym czasie wpłynęło 99 spraw dyscyplinarnych różnych zawodów zaufania publicznego (a więc także zawodów nieprawniczych). Załatwiono 90 spraw, w tej liczbie 69 spraw dyscyplinarnych prawników. Do załatwienia pozostało jeszcze 18 spraw z 2015 r. Spraw o przewinienia dyscyplinarne sędziów wpłynęło w tym samym okresie 61, załatwiono w tym czasie 62 sprawy (do załatwienia pozostało dziewięć z 2015 r.). Jak widać, istnieją pewne zaległości w załatwianiu spraw dyscyplinarnych, ale są one wyższe (wynoszą ok. 20 proc. wpływu) w przypadku pozostałych zawodów zaufania publicznego niż w przypadku sędziów (ok. 5 proc. wpływu za 2016 r.).

Nikt nie neguje, że zaległości z poprzednich lat powinny zostać zlikwidowane. Obecny ustrój postępowania w sprawach dyscyplinarnych na to pozwala: usunięcie zaległości wymagałoby wyznaczania większej ilości sesji w roku sprawozdawczym, co nie jest niemożliwe. Ogółem jednak nie ma powodu do poważnych obaw. Sąd Najwyższy załatwia rocznie mniej więcej tyle samo spraw, ile wpływa w danym roku statystycznym.

Znacznie ważniejsze jest jednak porównanie innych liczb. Zakładając, że w 2018 r. nowa Izba Dyscyplinarna według swojej właściwości załatwiłaby mniej więcej tę samą liczbę „prawniczych" spraw dyscyplinarnych co w 2016 r. (131 załatwionych spraw dyscyplinarnych), Izba Prawa Publicznego miałaby do załatwienia (posługuję się tu analogicznymi liczbami spraw załatwionych przez Izbę Karną w 2016 r.) 2500 spraw! Oznacza to – jeżeli za wyznacznik wielkości stanów etatowych izb przyjąć obciążenie izby daną kategorią spraw – że stosunek etatowy Izby Prawa Publicznego do liczby etatów sędziowskich przeznaczonych dla Izby Dyscyplinarnej należałoby ukształtować w taki sposób, że w Izbie Prawa Publicznego będzie dwudziestokrotnie więcej sędziów niż w Izbie Dyscyplinarnej. Przy liczbie etatów wynoszącej 12 dla Izby Dyscyplinarnej w Izbie Prawa Publicznego powinno orzekać co najmniej 240 sędziów (ma być ich jednak ledwie 17). Bądź odwrotnie: w Izbie Dyscyplinarnej powinien (powinno?) orzekać 0,85 sędziego Sądu Najwyższego przy orzekających w Izbie Prawa Publicznego 17 sędziach.

Mówiąc kolokwialnie, coś tu nie gra. Albo ustawodawca założył, że w kolejnych latach dramatycznie wzrośnie wpływ spraw dyscyplinarnych przy równie dramatycznej redukcji spraw karnych (brak jednak jakichkolwiek danych wskazujących na to, iżby tak skokowy wzrost miał nastąpić), albo też uznał, że mniejsza liczba sędziów Izby Prawa Publicznego poradzi sobie z orzekaniem w większej ilości spraw.

Równi sędziowie, równe uposażenia

Podsumowując: sposób gospodarowania zasobami kadrowymi Sądu Najwyższego zaproponowany w zawetowanej ustawie budzi zasadnicze wątpliwości. Wydaje się w dużym stopniu nieracjonalny i nieskorelowany z rzeczywistym obciążeniem orzeczniczym w tych sprawach, pozostając w sprzeczności z ilością spraw dyscyplinarnych wpływających obecnie do Sądu Najwyższego.

Budzi wątpliwość wprowadzone przez zawetowaną ustawę istotne zróżnicowanie uposażeń sędziów Sądu Najwyższego. Dzięki specjalnemu, stałemu dodatkowi do wynagrodzenia sędziowie „dyscyplinarni" mieliby zarabiać prawie o połowę więcej (art. 41 § 7 ustawy) od sędziów „zwykłych", zajmujących się sprawami karnymi czy cywilnymi w nowo utworzonych izbach prawa prywatnego i publicznego. Pomijając fakt nieistnienia precedensu legislacyjnego dla takiego rozwiązania (było bowiem dobrą tradycją, że zarobki równych sobie sędziów są równe; jedyne zróżnicowanie wynikało i wynika do dziś z pełnienia funkcji w sądzie), to taka finansowa dyferencjacja nie ma także żadnego oparcia w różnym obciążeniu tych sędziów pracą. Jasne jest bowiem w świetle powyżej zaprezentowanej dynamiki liczbowej spraw (i nic nie wskazuje na to, iżby miała się ona zasadniczo zmienić w przewidywalnej przyszłości), że spraw karnych będzie dwudziestokrotnie więcej niż spraw dyscyplinarnych. Gdyby miałoby się wynagradzać sędziów na zasadzie quasi-akordowej, to przecież nie sędziowie nowej Izby Dyscyplinarnej, lecz właśnie sędziowie Izby Prawa Publicznego powinni mieć o wiele wyższe uposażenia.

Zastrzeżenia budzi to, że chociaż precyzyjnie określono w ustawie zakres właściwości Izby Dyscyplinarnej (ma się ona właśnie zajmować „sprawami dyscyplinarnymi"), to należą do niej wyłącznie sprawy dyscyplinarne przedstawicieli zawodów prawniczych. Kwestia właściwości odnośnie do spraw dotyczących odpowiedzialności zawodowej innych zawodów (np. lekarzy, lekarzy dentystów, aptekarzy) nie została przez ustawę przesądzona, co stwarza ryzyko, że w tych sprawach właściwe będą inne izby Sądu Najwyższego. Czy nie należałoby więc postawić kropki nad „i" i powiedzieć w ustawie, że wszystkie sprawy dyscyplinarne, w których stosuje się przepisy postępowania karnego, należą do właściwości Izby Dyscyplinarnej?

Tyle krytyki pod adresem głównego rozwiązania ustrojowego w zakresie postępowania dyscyplinarnego. A propozycje konstruktywne, które ewentualnie warto by uwzględnić w toku prac legislacyjnych? Na pewno dwie sprawy zasługują na rozważenie.

Po pierwsze, dobrze byłoby nareszcie przełamać monopol sędziowski na orzekanie w sprawach dyscyplinarnych na poziomie Sądu Najwyższego. Nie jest specjalnym odkryciem stwierdzenie, że orzekanie w sprawach dyscyplinarnych wymaga znajomości (często dość przyziemnych albo wręcz technicznych) realiów wykonywania danego zawodu prawniczego, całej tej „kuchni" wykonywania zawodu prawniczego. Nie zawsze sędziowie mają świadomość tych niuansów wykonywania zawodów prawniczych, mając perspektywę tylko z jednej strony stołu sędziowskiego. Dobrze byłoby więc, ? wzorem przedwojennych przepisów ustrojowych prawa o adwokaturze, ? powrócić do idei udziału przedstawicieli danego zawodu zaufania publicznego w orzekaniu dyscyplinarnym już na poziomie Sądu Najwyższego. Może właśnie w ramach odrębnej Izby Dyscyplinarnej, ale mającej charakter kadencyjny i rotacyjnie składającej się z sędziów Sądu Najwyższego i sędziów wyznaczanych spośród członków samorządu zawodowego adwokatów, notariuszy etc. Tak było przed wojną i było to bardzo dobre rozwiązanie, pozwalające na wciągnięcie czynnika wiedzy profesjonalnej do orzekania przez Sąd Najwyższy w sprawach dyscyplinarnych. Nie oznacza to przecież skupienia sądownictwa dyscyplinarnego w rękach członków samorządu zawodowego na wszystkich szczeblach orzekania dyscyplinarnego –? mieszany skład Sądu Najwyższego i tak powinien zawsze orzekać w komplecie, z przewagą sędziów zawodowych nad sędziami z samorządu (np. dwóch do jednego czy trzech do dwóch).

Druga sprawa to pytania prawne w sprawach dyscyplinarnych. Warto rozważyć tę ideę, bo pozwoliłaby ona na ujednolicenie praktyki w tych sprawach. Dziś nie ma właściwie żadnych narzędzi pozwalających na ujednolicanie praktyki dyscyplinarnej poza orzecznictwem wyższych sądów dyscyplinarnych. Artykuł 65 zawetowanej przez prezydenta ustawy przewiduje instytucję tzw. abstrakcyjnych pytań prawnych. Tu co do zasady nie zmienia się wiele w stosunku do obowiązującego dziś stanu prawnego (zmiany dotyczą składu Sądu Najwyższego rozpoznającego zagadnienie prawne i podmiotów uprawnionych do występowania z wnioskami do Sądu Najwyższego). Ale to właśnie akurat w zakresie prawa dyscyplinarnego byłyby wskazane istotne korekty. Należałoby w sposób wyraźny przyznać kompetencję do kierowania pytań prawnych do Sądu Najwyższego (do Izby Dyscyplinarnej orzekającej w pełnym składzie) prezesom samorządów zawodowych (NRA, KRRP etc.) i ministrowi sprawiedliwości. Można by także rozważyć ideę kierowania konkretnych pytań prawnych przez składy dyscyplinarnych sądów odwoławczych. Tego typu rozwiązania pomogłyby w wyjaśnianiu wątpliwości związanych ze stosowaniem materialnych i procesowych przepisów prawa dyscyplinarnego. Dobrze by to zresztą harmonizowało z ideą składów mieszanych, które miałyby lepszą pozycję, by odpowiadać na takie pytania. Znacznie silniejsza bowiem byłaby ich legitymacja i umocowanie do odpowiadania na takie pytania, niż jest to w przypadku „czystych" składów Sądu Najwyższego.

Podsumowując: rozwiązania zaproponowane w ustawie o Sądzie Najwyższym uchwalonej w lipcu br. są dowodem nieprzemyślenia przez ustawodawcę w sposób należyty uwarunkowań i rzeczywistości postępowania dyscyplinarnego. Nie uwzględniają w szczególności statystyki tych spraw i obciążenia nimi Sądu Najwyższego w stosunku do innych spraw karnych. Zabrakło za to w ustawie rozwiązań, które pozwoliłby ukształtować postępowanie dyscyplinarne w taki sposób, by pozwolić na wykorzystanie czynnika związanego z profesjonalną wiedzą przedstawicieli zawodów prawniczych, których dotyczy postępowanie dyscyplinarne. Te okoliczności mógłby uwzględnić konkurencyjny projekt prezydencki, wprowadzając do ustawy o Sądzie Najwyższym niezbędne zmiany w zakresie ustroju dyscyplinarnego.

dr hab. Antoni Bojańczyk, prof. UW, Katedra Kryminologii i Polityki Kryminalnej UW, adwokat w Izbie Adwokackiej w Warszawie