Pułapki prawodawcy - komentuje Marcin Gubała

Narzekamy na prawo: że niezrozumiałe, zbyt skomplikowane, chwiejne, i zarzucamy mu, że „nie nadąża" za rzeczywistością, za słabo wspiera obywateli albo wręcz uprzykrza im życie. Prawa jest za dużo, choć czasem utyskujemy, iż w pewnych sferach go brak. Dlaczego tak jest i czy można jeszcze coś z tym zrobić?

Ci, którzy zajmują się profesjonalnie prawotwórstwem, dysponują wachlarzem zarzutów wobec polskiej legislacji. Wśród defektów w procesie stanowienia prawa wymienia się jego instrumentalizację, nadmierną akcyjność w jego tworzeniu, brak długofalowego planowania i namysłu nad przepisami, fragmentaryzację systemu prawa i jego komplikację. Te wady już niestety wrosły w pejzaż polskiej legislacji. W efekcie system puchnie i anarchizuje się.

Czytaj także: Tworzenie dobrego prawa zawsze jest możliwe

Zagłada ustawy

Ustawa to podstawowa komórka legislacyjna systemu źródeł prawa. Szlachetna rola ustawy, wokół której ma się wiązać prawo, wypływa z jej względnej trwałości. Ustawa „nie znika" po jednorazowym wykonaniu, trwa mimo okoliczności, które nie muszą być dla niej sprzyjające, co do zasady jest stworzona, by oddziaływać przez lata, pokolenia czy wieki. Cechuje ją doza metafizyki: choć reguluje sprawy doczesne, namacalne i praktyczne, jest ponad nią. Poza tym ustawa jest uszlachetniona swą ogólnością i abstrakcyjnością. W przeciwieństwie do aktów instrukcyjnych, nakazujących nam zachowania do bólu skonkretyzowane, ustawa hołduje innej metodzie porozumienia z adresatami: operuje formułami szanującymi ich inteligencję i namysł. Ustawa jest wytworem, który wymaga rozeznania, powagi, wrażliwości i wiedzy.

Tymczasem ustawa, jaka dziś nami rządzi, ledwo przypomina ten wzorzec. Jej kształt, rola, substancja są już zupełnie inne. Miejsce prostolinijnej i dumnej ustawy zajęła jej daleka i zdegenerowana krewna. Nie ma ona w sobie ani zacności, ani metafizycznej duszy. Jest ustawą tylko z nazwy. Ustawą – falsyfikatem. Ustawa doby obecnej to karykatura ogólnego i szlachetnego aktu prawnego, którą charakteryzuje chorobliwy rozrost i postępujące zdetalizowanie.

Jakie są tego przyczyny? Po pierwsze, winne jest rozprzestrzenienie się poglądu bazującego na skrajnie formalistycznej interpretacji konstytucyjnej zasady wyłączności ustawy. Pierwotnie zasada ta oznaczała, że żaden obowiązek czy sankcja nie może zostać nałożony na obywatela inaczej niż ustawą, działanie egzekutywy też musi znajdować źródło w akcie ustawowym. Wszelako z czasem zasada zaczęła wyrodnieć i przekształcać się w pogląd postulujący pomieszczanie w ustawie szczegółowych treści, daleko wykraczających poza wymagane konstytucyjnie minimum.

Drugą przyczyną rozrostu ustawy jest problem ze zdolnością interpretowania przepisów. To przykre zjawisko polega na tym, że zanika podejście systemowe do prawa, a zastępuje je podejście partykularne. Przy podejściu systemowym prawo traktuje się jako spójny, niesprzeczny ze sobą i samouzupełniający się kompleks norm. Ten byt charakteryzuje się m.in. tym, że posiada „kręgosłup" w postaci zasad systemu prawa, zawiera zestaw aktów prawnych o charakterze fundamentalnym dla poszczególnych dziedzin. Dzięki tym mechanizmom interpretator powinien odwoływać się do rozstrzygnięć prawodawczych o charakterze zasadniczym zawsze, gdy dana ustawa nie normuje wprost jakiegoś elementu sprawy. Logika systemu prawa nakazuje prawodawcy takie kształtowanie przepisów, by nie trzeba było powtarzać regulacji już zawartych w unormowaniach „dziedzinowych". Ustawodawca ma nadzieję, że jego świadome „niedopowiedzenia" uzupełni wykładnia zakładająca istnienie rozwiązań systemowych. W ten sposób nie tylko szanuje inteligencję adresatów, ale też osiąga skrótowość tekstu prawnego i jego czytelność. Obecnie jednak partykularyzmy dochodzą do głosu coraz częściej i żądają, by „doprecyzować przepisy", „uszczegółowić regulacje", „uzupełnić ustawę". Niestety, za często wynika to z braku dostatecznego rozeznania co do relacji pomiędzy przepisami projektowanymi a już istniejącymi.

Innym problemem związanym ze słabością interpretacyjną adresatów jest rosnąca presja na odstępowanie od dobrze wyważonych i elastycznych formuł na rzecz szczególarskich katalogów. Tu też odznacza się swoiste interpretacyjne wygodnictwo: dzięki drobiazgowemu rozpisaniu przepisów nie trzeba dokonywać intelektualnego procesu ustalania treści normy prawnej, wystarczy „przypasować" stan faktyczny do przypadku określonego w rozbudowanym wyliczeniu. Gorzej, jeśli ów stan i tam się nie mieści... To właśnie pułapka, w którą sami się wpędzamy, tyle że wciąż remedium jest (niestety) dalsze rozwlekanie unormowań, by „w końcu" objąć regulacją „wszystkie przypadki". Życie jest zbyt bujne, by dało się ujmować w enumeratywne rejestry.

Po trzecie wreszcie, powodem fatalnego stanu ustawy jest nieufność. To negatywne zjawisko uwidacznia się wszędzie, gdzie przepisy konstruuje się tak, jakby ich użytkownikami były głównie zwalczające się jednostki, którym nie zależy wyłącznie na własnym egoistycznie pojmowanym interesie. Widać to we wbudowywaniu w ustawę "bezpieczników". Formułuje się wymogi kwalifikacyjne ułożone w imponujące prawne girlandy. Poddaje się regulacji to, co mogłoby być unormowane w drodze umowy między stronami. Prowadzi to nie tylko do przerostu ustawy, ale i do podważenia jednej z kluczowych zasad życia społecznego, czyli domniemania prawidłowości działania użytkowników prawa.

Być może ustawodawca dostrzega przesłanki, by twierdzić, że odbiorcy prawa w niektórych obszarach zawodzą. Nie może to wszelako stanowić powodu do odwracania porządku rzeczy.

Łaknienie reformy

Nowoczesne państwo jest aktywne na różnych polach, a przez to wykonuje różnorakie funkcje. Zakres działania państwa poszerza się, co jest zresztą w pewnym stopniu pochodną oczekiwań społecznych. Jest to też jedna z przyczyn rozrostu systemu prawa – skoro żądamy od władz publicznych większej aktywności, to muszą one korzystać z obszerniejszego wolumenu treści prawnych.

Niemniej przyrost norm powinien być kontrolowany, a stan prawa – poddawany regularnemu diagnozowaniu. Brak tego rodzaju działań naprawczych prowadzi do rozprzestrzeniania się zjawisk takich, jak „starzenie się" prawa, narastanie jego dysharmonii, odrywanie się przepisów od ich pierwotnych założeń i od rzeczywistości społecznej. Prawo, raz ustanowione, „odkłada się", i choć bywa ono modyfikowane, to niezwykle rzadko dokonuje się jego rewizji. Rozbudowujemy „magazyn norm", lecz nie poddajemy go remanentom.

W takim stanie rzeczy pojawia się potrzeba wyodrębnienia szczególnej funkcji państwa – funkcji reformatorskiej. Funkcja ta polega na stałym i wszechstronnym przeglądzie prawa. Przegląd ów powinien charakteryzować się kilkoma właściwościami. Po pierwsze, powinien dotyczyć potencjalnie każdej dziedziny prawa. Po drugie, przegląd powinien być permanentny. Po trzecie, przegląd ma być dokonywany w określonym celu – jest nim zaproponowanie zmian w przepisach prawa. Zmiany te mogą polegać na propozycji zasadniczej zmiany (fundamentalna reforma w określonej dziedzinie), skonsolidowaniu przepisów (tj. połączeniu kilku ustaw w jeden spójny akt, regulujący daną materię) lub też na „rektyfikacji" (tj. oczyszczeniu prawa z przepisów zbędnych, przestarzałych, zbyt skomplikowanych).

Nie byłoby to zresztą nic specjalnie nowatorskiego – na świecie państwa pełnią tego rodzaju funkcje i czynią to m.in. przy wykorzystaniu instytucji, które można nazwać zbiorczo „komisjami prawa". Chodzi tu o profesjonalne instytucje, które działają głównie w państwach Wspólnoty Narodów (Commonwealth) i których głównym zadaniem jest dokonywanie systematycznej rewizji systemu prawnego. Instytucje te są co do zasady uniezależnione od sfery politycznej, a ponadto mają charakter profesjonalny (w ich skład wchodzą doświadczeni prawnicy, często sędziowie i przedstawiciele świata nauki). Takie ustrojowe umocowanie nie tylko pozwala na działania wyniesione ponad partykularyzm, ale też sprzyja osiąganiu konsensusu i wpływa na zwiększenie szans powodzenia reform. Istotne jest także to, że komisja nie ma kompetencji prawodawczych, a jedynie proponuje konieczne zmiany. Z jednej strony stwarza to konieczność pozyskania poparcia egzekutywy i legislatywy dla reform, ale z drugiej – neutralizuje argumenty o braku demokratycznej legitymacji komisji do działania na polu prawotwórstwa.

Komisje z mniejszym lub większym powodzeniem działają na świecie już od lat 60. XX wieku. Warto sięgnąć do przećwiczonego pomysłu na reformę prawa z prawdziwego zdarzenia.

Legislacyjne mary

Nie pozbędziemy się legislacyjnych mar bez stawienia czoła dwóm wyzwaniom. Musimy przywrócić naturalną postać ustawy, a także wdrożyć reformatorską funkcję państwa.

Pierwsze wymaga dotknięcia mentalnych podstaw aktualnego prawodawstwa: odrzucenia utartych schematów i koncepcji deformujących postać ustawy w polskim systemie prawa, ale głównie tego najtrudniejszego – wyrażenia wotum zaufania dla obywatela jako interpretatora przepisów.