Grosse: Działania Europejskiego Banku Centralnego oceni Trybunał

Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny rozpoczął w czerwcu 2013 roku bezprecedensową procedurę sprawdzenia legalności działań Europejskiego Banku Centralnego (EBC). Wynika to z wątpliwości wobec niestandardowych posunięć tego Banku podejmowanych w kryzysie strefy euro. Werdykt będzie miał duże znaczenie dla stabilności rynków finansowych w Europie i dalszych losów wspólnej waluty.

Krytyka posunięć

Podstawowym celem EBC i Europejskiego Systemu Banków Centralnych jest utrzymanie stabilności cen. Wspieranie ogólnych polityk gospodarczych Unii może się odbywać jedynie bez uszczerbku dla stabilności inflacji. Tymczasem nawet eksperci zatrudnieni w EBC uznają, że niestandardowe działania tego banku wywołują ryzyko inflacji w dłuższym terminie. Ponadto traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej kategorycznie rozgranicza politykę pieniężną prowadzoną przez EBC od fiskalnej (realizowanej przez władze państw członkowskich).

Wprowadza zakaz monetarnego finansowania polityki fiskalnej, a więc m.in. nabywania przez EBC papierów dłużnych bezpośrednio od państw. Nie pozwala na wykup zobowiązań państw członkowskich. Oznacza to, że EBC nie może ratować przed bankructwem zagrożonych państw ani nie wolno mu pełnić w strefie euro funkcji tzw. pożyczkodawcy ostatniej instancji. Według oficjalnej wersji banku skup obligacji zagrożonych państw eurolandu i inne niestandardowe działania podejmowane w czasie kryzysu miały na celu jedynie udrożnić kanały transmisji polityki pieniężnej do realnej gospodarki (czyli zwiększyć akcję kredytową instytucji finansowych).

Tymczasem wielu komentatorów uznaje, że łamią one zarówno zakaz monetarnego finansowania polityki fiskalnej, jak i oznaczają wejście w rolę pożyczkodawcy ostatniej instancji dla państw strefy euro. Stanowi to przekroczenie mandatu powierzonego tej instytucji w traktacie. Wśród podmiotów krytykujących EBC znajdują się zarówno Niemiecki Bank Centralny, jak i Federalny Trybunał Konstytucyjny z Karlsruhe. Warto zauważyć, że przedstawiciel Niemieckiego Banku Centralnego w Radzie Prezesów EBC jako jedyny sprzeciwił się zapowiedzi uruchomienia programu OMT (Outright Monetary Transaction), a więc nieograniczonej możliwości skupowania obligacji zagrożonych państw członkowskich.

Wiarygodność pod znakiem zapytania

Można zadać pytanie, czy przekroczenie mandatu politycznego lub „kreatywne interpretowanie" przepisów traktatowych przez zarząd EBC może być usprawiedliwione w okresie kryzysu? W opinii przedstawicieli EBC podstawowym uzasadnieniem dla podjęcia niestandardowych działań była wyjątkowość kryzysu. Groził on bankructwem kolejnych państw członkowskich, rozpadem strefy i trudnymi do oszacowania kosztami ekonomicznymi, społecznymi i politycznymi. Działania EBC pozwalały – w opinii przedstawicieli banku – zyskać niezbędny czas dla polityków, aby podjęli się reform systemowych. Czy to oznacza, że jego działania należy uznać za w pełni legitymizowane?

Sytuacja wyjątkowa usprawiedliwia działania pozaprawne lub nawet naruszające prawa lub dobra jednostek – o ile jest podejmowana w imieniu całej wspólnoty politycznej (narodu). Jednak w strefie euro nie ma ani w pełni ukształtowanej wspólnoty politycznej, ani demokratycznego ustroju federalnego. EBC bronił więc ładu politycznego i gospodarczego, który sam nie ma należytej legitymacji politycznej (demokratycznej). Sankcjonował ład, który w coraz większym stopniu opiera się na asymetrii władzy między poszczególnymi państwami członkowskimi, na korzyść tych najsilniejszych. Ponadto zarząd banku podejmował decyzje w sprawie dystrybucji kosztów kryzysu z jednych państw do drugich, nie tylko nie mając formalnych uprawnień w tej sprawie, ale w obliczu silnie krytycznych opinii wobec tego typu redystrybucji (np. w społeczeństwie niemieckim).

Przy okazji bank złamał podstawowe zasady własnego działania powiązane z tzw. doktryną wiarygodności.

Zarząd banku stara się odbudować wiarygodność, odnosząc się do innego celu. Mianowicie zapewnia inwestorów, że jest w stanie podjąć się każdego działania i może uruchomić ogromne zasoby finansowe w obronie trwałości strefy euro. Dodać należy, że jest to kompletnie inne pojmowanie wiarygodności aniżeli wcześniej. EBC nie jest bowiem izolowany od politycznego wpływu, ale przeciwnie – ulega presji polityków. Dzieje się to w sposób nietransparentny i zakulisowy. Ponadto Bank staje się instrumentem narzuconej odgórnie taktyki politycznej, która polega m.in. na odwlekaniu zasadniczych reform w strefie euro i wykorzystaniu zasobów EBC do stabilizowania zadłużenia publicznego, rynków finansowych i sektora bankowego. Bank nie rozwiązuje problemów strefy euro, lecz tylko je przesuwa w czasie, niekiedy kosztem ryzyka ich kumulacji w przyszłości. Traci przy tym niezależność i autonomię decyzyjną, stając się podatnym na wpływy największych państw lub będąc instrumentem w rozgrywce między nimi. Czy w tej sytuacji można odbudować wiarygodność dla własnych działań?

Konsekwencje ustrojowe

W sensie praktycznym podstawowym problemem dla niestandardowych działań banku jest to, że nie ma on odpowiednich gwarancji fiskalnych ze strony europejskiego budżetu, a więc polityki fiskalnej prowadzonej na szczeblu unii walutowej. Pojawia się w ten sposób problem nazywany przez ekspertów mianem „kto uratuje ratującego". Dotyczy to praktycznej kwestii ponoszenia kosztów kryzysu w sytuacji poniesienia strat przez EBC. Powinny one zostać pokryte przez poszczególne państwa członkowskie zgodnie z przyjętymi udziałami finansowymi w kapitale EBC. W przypadku dużych strat finansowych może to jednak wywołać problemy polityczne, a tym samym kłopoty w realizacji tych zobowiązań.

Działania EBC mają też konsekwencje ustrojowe. Poprzez uwspólnotowienie długu publicznego w strefie euro oraz występując w roli pożyczkodawcy ostatniej instancji dla długu suwerennego, bank w praktyce realizuje kompetencje o wymiarze federalnym. Zupełnie tak, jakby istniał federalizm fiskalny i inne rozwiązania ustroju federalnego w ramach unii walutowej. Można to określić jako wprowadzanie rozwiązań federalistycznych niejako tylnymi drzwiami, a więc nie na drodze zmian traktatowych, ale poprzez praktykę działania wynikającą z sytuacji kryzysowej.

Może to prowadzić do dwóch scenariuszy o charakterze ustrojowym. Po pierwsze, działanie banku będzie wymuszało z czasem reformy polityczne. Mam na myśli dobudowanie odpowiednich instytucji federalnych, które legitymizowałyby ingerencję organów unijnych w politykę fiskalną oraz autoryzowały redystrybucję podatków z jednego państwa strefy euro do drugiego. Po drugie, istnieje możliwość trwałego wzmocnienia władzy EBC, a więc utrzymania kompetencji quasi-federalistycznych przez EBC – ale bez odpowiednich reform ustroju politycznego. Biorąc pod uwagę, jak trudne w praktyce jest wprowadzenie federacji politycznej w Europie, można spodziewać się tego drugiego rozwiązania. Oznaczałoby to tendencję do kształtowania hybrydy ustrojowej w strefie euro. Opierałaby się ona na quasi-federalnych uprawnieniach banku, ale poddanych silnym nieformalnym wpływom politycznym ze strony największych państw członkowskich.