Trybunał przeciwko turystyce socjalnej

Wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: Trybunał) zapadł tego samego dnia, w którym brytyjski premier brał udział w kampanii w wyborach uzupełniających w okręgu Rochester-Strood, gdzie 20 listopada 2014 r. ma ogłosić konkretne propozycje w sprawie reformy polityki migracyjnej. Według doniesień prasowych Cameron zastanawia się nad pozbawieniem imigrantów z UE ulg podatkowych przez pierwsze dwa–trzy lata pobytu w Wielkiej Brytanii (por. „Cameron przeciwny migracji w Unii Europejskiej", rp.pl z 3 listopada). Nic więc dziwnego, że wyrok został przez niego przyjęty jako „krok we właściwym kierunku".

Sprawa dotyczyła Elisabety Dano, młodej obywatelki Rumunii, oraz jej kilkuletniego syna Florina. Z akt sprawy wynikało, że Dano nie szukała w Niemczech pracy, a nawet że „nie wjechała na terytorium tego państwa członkowskiego, aby tam pracować".

Po kilku miesiącach Dano i jej syn złożyli wniosek o przyznanie im świadczeń z podstawowego zabezpieczenia na podstawie niemieckiego kodeksu socjalnego. Wniosek ten, podobnie jak kolejny, został oddalony. W rezultacie Dano i jej syn złożyli skargę do sądu. Ten uznał, że na mocy przepisów krajowych nie przysługuje im uprawnienie do podstawowego zabezpieczenia, ale powziął wątpliwość, czy przepisy te nie pozostają w sprzeczności z przepisami prawa Unii Europejskiej, w szczególności z ogólną zasadą niedyskryminacji wynikającą z art. 18 traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (dalej: traktat) oraz ogólnym prawem pobytu z art. 20 traktatu, jeśli powyższe świadczenia są zagwarantowane obywatelom Niemiec podobnej sytuacji. W konsekwencji sąd zawiesił postępowanie i skierował cztery pytania prejudycjalne do Trybunału.

Sprawa została rozstrzygnięta przez Wielką Izbę, co wcale nie zdarza się często

Co powiedział Trybunał w sprawie Dano

Trybunał uznał, że możliwość nierównego traktowania obywateli Unii, którzy skorzystali z prawa do swobodnego przemieszczania się i pobytu, oraz obywateli przyjmującego państwa członkowskiego w odniesieniu do przyznawania świadczeń socjalnych stanowi nieuniknioną konsekwencję dyrektywy 2004/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie prawa obywateli Unii i członków ich rodzin do swobodnego przemieszczania się i pobytu na terytorium państw członkowskich (dalej: dyrektywa 2004/38). W ocenie Trybunału taka potencjalna nierówność opiera się bowiem na określonej przez prawodawcę UE w art. 7 dyrektywy 2004/38/WE „zależności między z jednej strony wymogiem posiadania wystarczających zasobów jako warunkiem pobytu, a z drugiej strony troską, aby nie stworzyć obciążenia dla systemu pomocy społecznej państw członkowskich".

Dyrektywa 2004/38 uzależnia przyznanie prawa pobytu na okres dłuższy niż trzy miesiące obywatelowi Unii, który nie jest pracownikiem (najemnym lub prowadzącym działalność na własny rachunek), od spełnienia podwójnego warunku: posiadania wystarczających zasobów dla siebie i rodziny, aby nie stanowić obciążenia dla systemu pomocy społecznej przyjmującego państwa członkowskiego w okresie pobytu, oraz pełnego ubezpieczenia zdrowotnego w przyjmującym państwie członkowskim. W konsekwencji Trybunał orzekł, że państwo członkowskie musi mieć na podstawie art. 7 możliwość odmówienia świadczeń socjalnych nieaktywnym zawodowo obywatelom Unii, którzy korzystają ze swobody przemieszczania się jedynie w celu uzyskania pomocy społecznej z innego państwa członkowskiego, gdy nie mają wystarczających zasobów, aby ubiegać się o prawo pobytu. W innym przypadku zdaniem Trybunału osoby, które nie mają w momencie wjazdu na terytorium innego państwa członkowskiego wystarczających zasobów, aby zapewnić sobie utrzymanie, posiadałyby je automatycznie poprzez przyznanie im specjalnego nieskładkowego świadczenia pieniężnego, którego celem jest zapewnienie jego beneficjentowi utrzymania.

Warto podkreślić, że sprawa została rozstrzygnięta przez Wielką Izbę Trybunału, co nie zdarza się wcale często (tylko ok. 8 proc. spraw rozpatrywanych jest w tym składzie).

Co dalej

Wyrok Trybunału od razu spotkał się z wielkim zainteresowaniem – zarówno tzw. zwykłych obywateli (w ciągu pierwszych 24 godzin od opublikowania na stronie internetowej „Guardiana" wspomnianego we wstępie komentarza Camerona pod artykułem zamieszczono blisko tysiąc komentarzy), jak i osób zajmujących się naukowo prawem Unii Europejskiej. Pojawiły się nawet pierwsze analizy, np. czy to może choćby pośrednio wpłynąć na zasady wydalania obywateli jednego państwa członkowskiego (autorstwa prof. S. Peersa z Uniwersytetu Essex).

Wydaje się, że największe znaczenie wyroku w sprawie Dano polega na tym, że Trybunał jednoznacznie opowiedział się przeciwko konieczności przyznawania imigrantom – obywatelom państw członkowskich świadczeń z podstawowego zabezpieczenia tylko dlatego, że legalnie mieszkają na terytorium tego państwa i powołują się na zasadę równego traktowania w dostępie do świadczeń na podstawie prawa unijnego. Tym samym zaprezentował odmienną optykę niż choćby w zeszłorocznym wyroku w sprawie C-140/12 Brey. Skonfrontowany wówczas z podobnym problemem (przepisy krajowe stanowiące przedmiot tej sprawy uzależniały uprawnienie do uzyskania pomocy społecznej od legalnego pobytu na terytorium rzeczonego państwa członkowskiego) Trybunał orzekł, że takie automatyczne wyłączenie przez przyjmujące państwo członkowskie obywateli innych państw członkowskich, którzy nie są czynni zawodowo, z korzystania z danego świadczenia społecznego nie pozwala właściwym organom przyjmującego państwa na dokonanie indywidualnej oceny możliwości ekonomicznych obywatela Unii, gdy jego zasoby są niższe od kwoty referencyjnej dla przyznawania tego świadczenia. A to jest niezgodne z przepisami prawa unijnego.

W orzeczeniu w sprawie Dano Trybunał spojrzał na ten problem z drugiej strony, trafnie zwracając uwagę, że uniemożliwienie wyłączenia z korzystania z pomocy społecznej może doprowadzić do paradoksu – sztucznego spełnienia warunku posiadania wystarczających zasobów dzięki uzyskaniu pomocy społecznej w innym państwie członkowskim.

Wyrok Trybunału niewątpliwie wychodzi naprzeciw oczekiwaniom niektórych polityków europejskich, takich jak David Cameron, dążących do ograniczenia skutków swobody przemieszczania się w Unii Europejskiej, i może ułatwić przeprowadzenie reform w tych państwach, polegających na zacieśnieniu polityki migracyjnej. Nieoczekiwanie wyrok Trybunału dotyczący wyłącznie wykładni przepisów prawa unijnego może zostać potraktowany jako głos w politycznej dyskusji na ten temat.