Rz: Jak pan ocenia 18 lat funkcjonowania Senatu pod rządami konstytucji z 1997 r.?

Prof. Bogusław Banaszak: Senat sprawdził się jako strażnik dobrego prawa. Organy tworzące prawo mają w tyle głowy, że jest jeszcze Senat. To było widoczne w wielu wypadkach, np. gdy powstawał obecny podział terytorialny Polski. Często posłowie uchwalają ustawę, do której mają wątpliwości, uważając, że i tak Senat to poprawi. Warto sobie zadać pytanie: jakie mielibyśmy prawo, skoro już dzisiaj nie jest ono najlepsze, gdyby nie było Senatu.

Poprawianie prawa jednak szwankuje. Kwestie polityczne często powodują, że senatorowie nie zgłaszają nawet potrzebnych poprawek.

To prawda, ale bez Senatu byłoby jeszcze gorzej. Proces legislacyjny kończyłby się w Sejmie z praktycznie zerową możliwością jego poprawienia. Drugą izbą stałby się de facto Trybunał Konstytucyjny.

Poprawki nie zawsze są udane. Słynna jest poprawka senatora PO do ustawy o dostępie do informacji, tzw. lex Rocki. TK ją podważył, bo izba wyższa nie może wykraczać poza materię, którą zajmował się Sejm.

Tak się zdarza, gdyż Senat nie jest wcale izbą wyższą czy mądrzejszą. To przecież tacy sami parlamentarzyści jak posłowie. Wyrok Trybunału ograniczył prace w Senacie nad wieloma ustawami. Trybunał rozróżnił dwie płaszczyzny: gdy mamy do czynienia z ustawą nową, Senat może wręcz dowolnie zgłaszać poprawki. Gdy ustawa jest jedynie nowelizowana, Senat może odnosić się jedynie do tej nowelizacji.

Jak pan ocenia to rozróżnienie?

W moim przekonaniu takie założenie jest o tyle błędne, że ustawa zawsze stanowi pewną całość i po to jest nowelizowana, by poprawić jej części, ale one muszą współgrać z tym, co już jest. Jeśli coś nie pasuje, to co może zrobić Senat? Teoretycznie mógłby zmienić tylko to, nad czym pracował Sejm, ale to się odbywa przy założeniu, że Sejm pracował racjonalnie. Tak jednak nie jest, dlatego lepiej pozwolić Senatowi zmienić pierwotną ustawę. TK stwierdził, że to niemożliwe, co moim zdaniem jest błędne i nie wynika z konstytucji.

Czy tworząc nową konstytucję, warto wpisać większe uprawnienia Senatu w zgłaszaniu poprawek?

Tak, wystarczyłoby jedno zdanie, że „poprawka Senatu może dotyczyć całej ustawy", by rozwiązać problem, który powstał na kanwie wyroku TK. Zniknąłby podział na ustawy nowe, nowelizowane itd. Ustrojodawca, uchwalając w 1997 r. konstytucję, chyba nie zdawał sobie sprawy z tego, w jakim kierunku pójdzie orzecznictwo TK.

Oprócz uszczuplenia uprawnień Senatu w procesie legislacyjnym kilka lat temu ograniczono opiekę drugiej izby nad Polakami za granicą.

Bardzo źle, że tak się stało. Już teraz widać skutki tej decyzji. Ministerstwo Spraw Zagranicznych, które miało przejąć te uprawnienia, nie sprawdza się w nowej roli, na co zwracały mi uwagę środowiska polonijne, np. w Mediolanie. Zarzucony został znany z Senatu model koncyliacyjny kontaktów z Polonią. Obecnie nasi rodacy za granicą mają do czynienia z zupełnie innym podejściem, będącym optyką urzędnika. Widać to w finansowaniu, gdyż MSZ przydziela środki głównie na nowe projekty polonijne, a nie na te rozpoczęte, co stawia te ostatnie pod znakiem zapytania.

Senatorowie starają się dowieść, że są potrzebni, np. zajmują się poprawianiem prawa po wyrokach TK, choć formalnie nie mają takiego obowiązku.

To był bardzo dobry krok senatorów, gdyż do niedawna nie zajmował się tym nikt. Żaden podmiot nie był konstytucyjnie zobligowany do naprawienia prawa po wyroku Trybunału.

Tu jednak Senat też ma związane ręce, np. ustawę budżetową lub o udzielaniu gwarancji finansowych przez państwo może wnosić tylko Rada Ministrów. Nawet gdyby chciał, nie może wykonać wyroku TK dotyczącego tych ustaw.

Taki wyrok rzeczywiście znajduje się w próżni, stąd należałoby przewidzieć w konstytucji, że Senat jest organem, który zajmuje się wyrokami TK. Wtedy miałby umocowanie, a zarazem obowiązek zająć się każdym wyrokiem, także tym dotyczącym ustaw, do których inicjatywę ustawodawczą ma Rada Ministrów. Nie kłóciłoby się to z uprawnieniami rządu, gdy operowałby na innej ścieżce prawnej.

Często istnienie Senatu jest kwestionowane. Należy go zlikwidować czy zmienić?

Postulaty likwidacji się pojawiają, bo Senat ma coraz mniej uprawnień, dlatego informacje o nim coraz rzadziej przechodzą do dyskusji publicznej.

Po II wojnie światowej drugą izbę zlikwidowano w Islandii czy w Szwecji. Tamte izby także nie miały dużych kompetencji?

Drugie izby likwiduje się tam, gdzie ustrój jest ustabilizowany. Tam, gdzie przechodzi się od ustroju autorytarnego lub totalitarnego ku demokracji, druga izba jest koniecznością. Tak było we Włoszech, gdzie po wojnie bardzo się umocniła. W Hiszpanii po rządach Franco reaktywowano Senat. Podobnie było w Polsce w 1989 r. Druga izba wzmacnia ustrój demokratyczny lub spaja federację.

Może więc należy zmienić Senat z przedstawicielskiego na samorządowy lub wprowadzić do niego najwyższych urzędników lub naukowców?

Kilka krajów próbowało takich zmian, jednak bez powodzenia. W Irlandii do Senatu są powoływani m.in. przedstawiciele uniwersytetów. Stąd gdy w 2013 r. odbyło się w niej referendum w sprawie likwidacji Senatu, wiele osób nie rozumiało sensu jego istnienia.

Dlaczego?

W kraju demokratycznym ludzie chcą wybierać. Gdy jakieś ciało jest powoływane bez ich woli, wyborcy automatycznie zaczynają je lekceważyć. Tak jest z Państwową Komisją Wyborczą. Po II wojnie światowej, w trakcie dyskusji nad losem Senatu w Polsce, jeden z ówczesnych konstytucjonalistów napisał artykuł pod tytułem, który dobrze oddaje problem: „Senat albo niedemokratyczny, albo niepotrzebny".

Może więc izba samorządów?

To też budziłoby wątpliwości wyborców, w końcu już teraz powołują oni w demokratycznych wyborach organy samorządu terytorialnego. Zresztą w 2020 r., po wyczerpaniu się środków unijnych i zmniejszeniu się obowiązków województw, staniemy najpewniej przed pytaniem o sens istnienia sejmików wojewódzkich w obecnym kształcie. Po co więc tworzyć specjalną izbę samorządową?

Stu senatorów to nie za dużo?

Z badań porównawczych wynika, że nie. Za to mamy za dużo posłów. Powinno być ich ok. 300, przy zachowaniu setki senatorów. Po odpowiednim ukształtowaniu uprawnień obu izb byłoby to korzystne zarówno dla legislacji, jak i dla budżetu.

Czy oprócz osób z wyboru w Senacie powinny zasiadać inne?

Moim zdaniem byli prezydenci Polski. Ten tytuł w końcu miałby jakieś znaczenie. Ważniejsze od składu jest jednak zwiększenie uprawnień Senatu, tak by miał silne podstawy działania.

Jakie powinien mieć kompetencje?

Senat powinien mieć większe uprawnienia w wyborze ważnych urzędników. Należałoby go włączyć w wybór sędziów TK czy przyznać mu wyłączność wyboru niektórych wysokich organów, np. prezesa NIK. Dodatkowo powinno się nań nałożyć obowiązek wykonywania wyroków TK i przyznać możliwość wniesienia projektu ustawy do dowolnej izby. Teraz Senat najpierw pracuje i uchwala swoją inicjatywę ustawodawczą, która trafia do Sejmu. Ten nad nią pracuje, potem już jako ustawa trafia ona do Senatu, który w poprawkach do swojego projektu jest ograniczony wyrokiem TK. Lepszy byłby model izb równorzędnych. Znany jest m.in. we Włoszech, gdzie pod względem legislacyjnym się sprawdza.

Pozostaje problem politycznego składu Senatu. Jednomandatowe okręgi wyborcze miały to zmienić, tak się jednak nie stało. Jak uniezależnić reprezentację w obu izbach?

Ciekawie byłoby pójść w stronę modelu amerykańskiego, czyli wymiany części Senatu co kilka lat. Wymagałoby to uniezależnienia kadencji Senatu od Sejmu oraz zmiany przesłanek rozwiązywania parlamentu. Teraz Senat jest rozwiązywany za błędy Sejmu, czyli za coś, w czym zupełnie nie uczestniczy. Należy więc albo dać mu uprawnienia w wyborze rządu, albo uniezależnić go od Sejmu, przedłużając jego kadencję i wymieniając część jego składu w trakcie kadencji. Wtedy byłby stabilizatorem opinii publicznej.

Czy jest to możliwe?

Są różne opinie o przyszłości Senatu. To nie jest popularna izba, choć statystycznie robi dużo. Należy ją znacząco wzmocnić. Potrzeba dużej reformy parlamentu. Dlatego cieszy inicjatywa „Rzeczpospolitej". Pokazuje, że zmiana konstytucji jest niezbędna, ale nowelę trzeba przedyskutować, tak by nie była cząstkowa. Spójrzmy na Konstytucję 3 maja. Przewidywała swą rewizję co 25 lat, w myśl oświeceniowej teorii, że każde pokolenie powinno mieć swoją konstytucję. Czas zacząć dyskutować nad zmianą konstytucji z 1997 r.

—rozmawiał Ksawery Wardacki