Polityczny spór kompetencyjny

Skomentuj na [link=http://blog.rp.pl/blog/2009/04/02/piotr-winczorek-polityczny-spor-kompetencyjny/" "target=_blank]blog.rp.pl[/link]

Trybunał Konstytucyjny wbrew dosyć powszechnym oczekiwaniom nie wydał po posiedzeniu 27 marca 2009 r. orzeczenia w sprawie sporu między premierem a prezydentem o uprawnienia w zakresie prowadzenia polityki zagranicznej – w tym reprezentowania Polski na posiedzeniach Rady Europejskiej. Stało się tak na skutek wniosku przedstawicieli prezydenta o umorzenie postępowania.

[srodtytul]Sprawa poważna i zawiła[/srodtytul]

Wniosek taki złożony został, ponieważ ich zdaniem spór dzielący najwyższego funkcjonariusza władzy państwowej, jakim jest prezydent, i szefa rządowego pionu władzy wykonawczej, jakim jest premier, nie ma charakteru konfliktu wokół przysługujących im kompetencji, lecz jeśli w ogóle się pojawia, nosi cechy sporu politycznego. A spór tego rodzaju nie podlega badaniu Trybunału Konstytucyjnego. Wobec wystąpienia przedstawicieli prezydenta Trybunał sprawę odroczył, aby móc zapoznać się z argumentami stron. Brak zgodności poglądów w sprawie zawisłej z inicjatywy premiera przed Trybunałem Konstytucyjnym jest w prasie z reguły trywializowany i sprowadzany do kłótni o krzesełko w UE lub o dostęp do rządowego samolotu. Rzecz jest jednak bardziej zawiła i zdecydowanie poważniejsza.

W czasie trwania postępowania nie chcę jednak rozważać, kto ma w tym sporze rację, a zwłaszcza kto powinien być wyłącznym dysponentem krzesełka w Brukseli. Pragnę odnieść się jedynie do pytania, czy spór, z jakim mamy do czynienia, posiada wyłącznie zabarwienie polityczne i czy może jest on także sporem kompetencyjnym, o którym mówi art. 189 konstytucji.

Przepis ten stanowi, że spory kompetencyjne pomiędzy centralnymi konstytucyjnymi organami państwa rozstrzyga Trybunał Konstytucyjny. Artykuł 192 konstytucji zaś przesądza, że uprawnionymi do zainicjowania postępowania w tej sprawie są m.in. prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i prezes Rady Ministrów. Dotyczy to także sporów, w których obaj są stronami.

Nie ulega wątpliwości, że prezydent RP oraz premier polskiego rządu są zarówno konstytucyjnymi, jak i centralnymi organami naszego państwa. Na mocy wielu postanowień konstytucji i ustaw przysługują im liczne kompetencje prawne. W tej sytuacji odpowiedzieć należy zatem na pytania, czym są kompetencje, o jakie kompetencje chodzić może w ujawnionej sprawie oraz czy dochodzić może do sporu na tle ich wykonywania.

[srodtytul]Spór pozytywny[/srodtytul]

Zgodnie z ustaleniami nauki i praktyki prawa kompetencja to tyle co uprawnienie określonego podmiotu do podejmowania wiążącej prawnie decyzji władczej w danej sprawie. Gdy zaś idzie o spór kompetencyjny, może on przybrać dwie postaci: sporu pozytywnego albo negatywnego. Pierwszy wyraża się w tym, że dwa lub więcej podmiotów twierdzi, że prawo (a bywa też, że i obowiązek) podjęcia takiej decyzji należy wyłącznie do niego. Drugi pojawia się wówczas, gdy żaden z podmiotów nie uważa się za uprawnionego (lub zobowiązanego) do podjęcia danej decyzji, mimo że jej wydanie jest przewidziane przez wiążące przepisy prawa.

Jeśli spór przybierze postać sporu pozytywnego, może dojść do pojawienia się jednej lub nawet kilku decyzji władczych, bywa że o sprzecznej treści. W przypadku sporu negatywnego żadna decyzja nie jest podejmowana, mimo iż powinna. Obie sytuacje są ambarasujące dla uprawnionych do uzyskania decyzji, a w przypadku, gdy idzie o działania państwa na arenie publicznej, w tym międzynarodowej, również dla niego. Gdy idzie o sprawę, jaką zajmuje się Trybunał Konstytucyjny, wchodzi w rachubę jedynie spór pozytywny.

Każda z występujących w nim stron powołuje się na przepisy konstytucyjne, które mają dawać jej prawo decydowania w kwestiach związanych z prowadzeniem polityki zagranicznej. Głównym argumentem strony prezydenckiej jest ten, iż konstytucja czyni prezydenta najwyższym przedstawicielem Rzeczypospolitej Polskiej, w tym również w stosunkach zewnętrznych; jest on przy tym przedstawicielem, którego legitymacja do występowania w imieniu państwa jest szczególnie silna, bo pochodzi z wyborów powszechnych.

Zwróćmy przy tym uwagę, że te ważne postanowienia nie określają wprost kompetencji prezydenta do podejmowania określonych decyzji władczych, lecz raczej jego zadania, których urzeczywistnienie, w obliczu ogólnej, konstytucyjnej zasady legalizmu, będzie możliwe jedynie na podstawie i w ramach konstytucyjnych przepisów ustalających szczegółowe jego uprawnienia i obowiązki.

Przepisy takie istnieją, ale ich zakres przedmiotowy w odniesieniu do prowadzenia polityki zagranicznej przez prezydenta jest dosyć ograniczony. Sprowadza się on głównie do ratyfikacji i wypowiadania umów międzynarodowych, a także do wysyłania i przyjmowania przedstawicieli dyplomatycznych.

Prezes Rady Ministrów odwołuje się do tych postanowień konstytucji, które określają rolę tego organu w prowadzeniu polityki zagranicznej. Mowa jest w nich o tym, że sprawuje ona ogólne kierownictwo w dziedzinie stosunków z innymi państwami i międzynarodowymi oraz zawiera umowy międzynarodowe wymagające ratyfikacji, a także zatwierdza i wypowiada inne umowy międzynarodowe.

[srodtytul]Walka o prymat [/srodtytul]

Jak widzimy, są to postanowienia dosyć ogólne; nie wchodzą one w takie szczegóły jak to, czy uczestnictwo w posiedzeniach tych czy innych gremiów międzynarodowych jest wyłącznym uprawnieniem przedstawicieli rządu lub osobiście jego szefa. Brak też jakichkolwiek wskazówek, czy i jaką formę prawą (np. aktu normatywnego, administracyjnego) wykonanie takiego uprawnienia powinno przybrać. Mimo to uważam, że premier mógł stanąć na stanowisku, że dzieli go z prezydentem spór kompetencyjny. Istnienie sporu kompetencyjnego nie wyklucza pojawienia się równoległego sporu politycznego. Jest on tym bardziej prawdopodobny, że działamy w sferze, w której na kontrowersje natury prawnej nakłada się rywalizacja o prymat w stosunkach władczych prawem nie do końca określonych lub całkiem nieokreślonych.

Gdy w grę wchodzi rywalizacja między osobistościami pochodzącymi z przeciwnych obozów politycznych, które walczą w kraju o rząd dusz, a za granicą o wpływy i autorytet, to spór o prawo musi przybrać silne polityczne zabarwienie. Nie jest wykluczone, że względy polityczne nie pojawiłyby się w ogóle lub zaznaczyły słabo, gdyby na przykład przedmiotem sporu między Sądem Najwyższym a Naczelnym Sądem Administracyjnym była sprawa uprawnienia do rozpatrywania kasacji.