Wiele kadencji to szansa

Trwają prace nad wprowadzeniem ograniczenia liczby kadencji wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Sejmowa podkomisja opracowuje stosowny projekt zmian zezwalających na pełnienie tych funkcji maksymalnie przez dwie pięcioletnie kadencje. Argumentem za tym odgórnym – i w mojej opinii uznaniowym – ograniczeniem ma być sprzyjająca ponoć długiemu urzędowaniu tendencja do powstawania przeróżnych, często kryminalnych, patologii. Teza ta obecna od pewnego czasu w naszej debacie publicznej nigdy nie została jednak potwierdzona konkretnymi, wiarygodnymi danymi.

Wymiana kadr

Funkcjonowanie samorządu terytorialnego poddane jest drobiazgowemu (w opinii wielu samorządowców wręcz nadmiernemu) nadzorowi instytucji państwa. Od wojewodów przez wszelkie instytucje kontrolne (NIK, PIP, UKS itd.) aż po regionalne izby obrachunkowe i samorządowe kolegia odwoławcze. Obok organów kontrolujących zgodność działalności samorządu z prawem istnieje jeszcze instytucja referendum odwoławczego, które pozwala obywatelom na rozliczenie braku kompetencji czy nieudolności tak groźnej, że trzeba jej szybko przeciwdziałać, nie czekając na weryfikację wyborczą.

Potwierdzeniem tezy o licznych patologiach w samorządzie powinien być zatem istny wysyp inicjatyw referendalnych. W ubiegłej kadencji (2010–2014) zorganizowano w Polsce 113 referendów, w wyniku których odwołano władze w 16 gminach. Czy to dużo? Wójtów, burmistrzów i prezydentów miast mamy w Polsce 2479, więc w ciągu całej ubiegłej kadencji referenda dotyczyły 4,5 proc. Co więcej, jestem absolutnie pewien, że część z nich wynikała raczej z gry politycznej, a nie z faktycznej potrzeby przeciwdziałania patologiom. W ostatnich wyborach samorządowych obywatele wybrali blisko jedną trzecią nowych prezydentów miast na prawach powiatu. Społeczeństwo ma zatem narzędzia do kontroli i weryfikacji włodarzy miast, a naturalna wymiana kadr jest faktem.

Uważam, co zapewne nie będzie szczególnie zaskakujące, że postulat limitu kadencji organów wykonawczych gminy to pomysł nie tylko zły, ale wręcz potencjalnie ograniczający tempo rozwoju naszego kraju. Polskie samorządy odpowiadają za 45 proc. wydatków sektora finansów publicznych (bez ZUS i NFZ), w tym za 75 proc. środków publicznych przeznaczanych na inwestycje. Rozwój Polski od 25 lat dokonuje się przy znaczącym udziale administracji lokalnej. Jeżeli mamy jako państwo ambicję, by zwiększać tempo tego rozwoju, to powinniśmy umiejętnie gospodarować zasobami. Spora grupa doświadczonych, odnoszących sukcesy samorządowców jest z całą pewnością zasobem, którego nie warto odrzucać.

Kwestia doświadczenia

Funkcja wójta, burmistrza czy prezydenta miasta nie ma bowiem wyłącznie, jak to jest przedstawiane w coraz bardziej powierzchownej debacie publicznej, wymiaru politycznego. Polskie samorządy w ciągu lat bardzo się sprofesjonalizowały. Realizują coraz więcej zadań własnych i zlecanych przez administrację centralną. Zgodnie ze słuszną skądinąd zasadą, aby jak największa część zadań publicznych mogła być wykonywana jak najbliżej obywatela. Często zresztą z ogromną korzyścią dla jakości świadczenia tych zadań. Co wyraźnie było widać przy okazji wprowadzania systemu „Źródło" w urzędach stanu cywilnego. Dopóki samorządy realizowały to zadanie indywidualnie, a wiele z nich robiło to elektronicznie, wszystko działało. Po zmianach wprowadzonych przez rząd pojawiło się wiele problemów.

Zjawisko profesjonalizacji naszego szczebla administracji ma wiele oczywistych zalet dla mieszkańców. Ma jednak i pewne wady. Kierownikami urzędu, który zatrudnia coraz lepszych specjalistów odpowiedzialnych za coraz większy zakres spraw są bowiem wójt, burmistrz, prezydent. Zarządzanie takim zespołem jest sporym wyzwaniem, wymaga wiedzy i doświadczenia. Kompetencje czysto menedżerskie można uzyskać w wielu branżach, gorzej ze specjalistyczną wiedzą, którą osoba zarządzająca samorządem musi posiadać. I tutaj pojawia się kwestia doświadczenia. Ktoś może być wybitnym przedsiębiorcą i doświadczonym menedżerem i zupełnie nie radzić sobie w pierwszych latach kierowania urzędem gminy. Pomijam przy tym litościwie temat motywacji finansowej dla transferu z biznesu do administracji.

Obok tej publicystycznej argumentacji chciałbym przytoczyć również twarde dane, które będą popierały moją tezę o szkodliwości pomysłu ustanowienia limitu kadencji. Stwierdzenie, że wraz z długością sprawowania funkcji rośnie doświadczenie, jest bowiem truizmem. Obywateli interesuje zapewne bardziej, czy to doświadczenie przekłada się na jakość zarządzania oraz przede wszystkim na jakość życia w mieście. Próba hierarchizacji miejscowości pod względem poziomu życia jest zadaniem tyle karkołomnym co atrakcyjnym.

Co roku publikowanych jest więc wiele rankingów miast. Przygotowałem zestawienie wyników 16 takich tegorocznych rankingów. W większości publikowanych przez prasę (Ranking Samorządów „Rzeczpospolitej", rankingi „Wspólnoty" – najważniejszego branżowego pisma samorządowego), ale również przygotowywanych przez naukowców („Ranking zrównoważonego rozwoju" Politechniki Warszawskiej). Dla uproszczenia brałem pod uwagę wyłącznie te uwzględniające miasta na prawach powiatu, których mamy w Polsce 68. Założenie było proste. Pierwsze dziesięć miast z każdego rankingu otrzymuje punkty (od 1 do 10) w zależności od zajętego miejsca. Następnie prezydenci miast, którzy pojawili się w zestawieniu, podzieleni zostali na grupy sprawujących swą funkcję pierwszą, drugą, trzecią oraz czwartą kadencję (i więcej). Na zakończenie obliczono średnią punktację dla poszczególnych grup.

Prezydenci sprawujący swą funkcję pierwszą kadencję, uzyskali średnią liczbę punktów 4,11, drugą – 10,53, trzecią – 12,95, czwartą i więcej – 24,27. Liczba kadencji została obliczona dla stanu przed ostatnimi wyborami samorządowymi. Tegoroczne rankingi opierają się bowiem na danych za 2014 r.

Wnioski są oczywiste. Miasta zarządzane przez wieloletnich prezydentów zajmują o wiele wyższe miejsca w rankingach. Czy można stwierdzić, że są lepiej zarządzane? Zapewne nie kategorycznie i nie wszystkie, ale prawidłowość jest wyraźna. Co ciekawe spośród 68 miast na prawach powiatu punkty w moim zestawieniu otrzymały 44 miasta, czyli tyle miast pojawiło się przynajmniej raz w pierwszych dziesiątkach 16 rankingów. Wśród pozostałych 24 były trzy, którymi przed ostatnimi wyborami rządzili prezydenci mający na koncie cztery kadencje. I wszyscy trzej wybory przegrali.

Więcej strat niż korzyści

Sposobem na wygranie wyborów w miastach nie jest długi staż i wpływy z tego wynikające. Wyborcy, wbrew temu jak często traktują ich politycy, są dobrze zorientowani i dojrzali. To nie jest przypadek, lecz konkretne efekty, demokratyczna weryfikacja dokonań samorządowców jednak działa.