Dlaczego podatki europejskie przywrócą sprawiedliwość podatkową?

Słynne są słowa Jeana Monneta, że „Europa ukształtuje się poprzez kryzysy i będzie sumą rozwiązań zastosowanych w walce z tymi kryzysami". W ostatnich latach Unia stanęła w obliczu całej serii kryzysów: tych finansowych, które przerodziły się w kryzys strefy euro, brexitu i wreszcie pandemii. Ten ostatni lub ciąg trzech wymienionych kryzysów posłużą w przyszłości do wyjaśniania przyczyn zwiększenia kompetencji fiskalnych UE. Chcemy wskazać czytelnikom na podobieństwa między sytuacją w początkach istnienia USA jako federacji a obecną sytuacją Unii, a także przedstawić wyniki ankiety na temat finansowania UE; zakończymy zaś pięcioma wynikającymi z tego lekcjami dla Unii.

Między rokiem 1781 a 1788, na mocy artykułów konfederacji i wieczystej unii, w Stanach Zjednoczonych nie funkcjonowała unia fiskalna. Kongres nie miał władzy nad podatkami; zamiast tego musiał polegać na składkach od poszczególnych stanów, zwanych rekwizycjami; w sprawach fiskalnych obowiązywała reguła jednomyślności. System ten okazał się porażką, ponieważ pojawił się tzw. efekt gapowicza: każdy stan oczekiwał, że to inni uregulują należności – i w rezultacie poszczególne stany nie wpłacały tyle, ile powinny. Taka metoda finansowania instytucji centralnych – poprzez składki stanów/państw członkowskich – wytwarza sytuację gry o sumie zerowej, w której zysk jednego państwa jest postrzegany jako strata drugiego. Unia zmaga się obecnie w obszarze fiskalnym z podobnym problemem.

W USA niepokoje społeczne związane z podatkami były w połowie lat 80. XVIII wieku postrzegane jako wewnętrzne zagrożenie dla unii i były jedną z przyczyn powstania konstytucji Stanów Zjednoczonych. Paradoksalnie, przyznanie władzy federalnej uprawnień fiskalnych było jednym ze sposobów na zaradzenie niepokojom wywołanym właśnie przez kwestie podatkowe. Ponadto konstytucja pomogła zapewnić lojalność Amerykanów wobec unii. Umożliwienie władzom centralnym nakładania podatków ostatecznie spowodowało ogólne zmniejszenie obciążeń podatkowych. Aby obniżyć podatki, stany musiały zrezygnować z niektórych uprawnień fiskalnych, np. tych związanych z cłem importowym. Taki podatek mógł być skutecznie nakładany tylko na poziomie federalnym, gdyż na poziomie stanowym poszczególne stany zaczęłyby rywalizować między sobą i rozpocząłby się tzw. wyścig na dno. Aby zmierzyć się z tym problemem, związanym z kwestią uczciwego opodatkowania, konieczne było stworzenie federalnej administracji fiskalnej.

Dane empiryczne zebrane podczas ankiety YouGov (przeprowadzonego przez dr. Maduro) wskazują na możliwość powtórzenia tych procesów w ramach Unii Europejskiej.

Podczas gdy większość respondentów preferowała dysponowanie większymi funduszami na poziomie budżetu państwa zamiast w budżecie unijnym, obraz zmienił się radykalnie, gdy respondentów spytano, czy są zwolennikami wprowadzenia określonych podatków unijnych, w których łatwo dostrzec mogą przywrócenie uczciwości i sprawiedliwości fiskalnej. Odpowiedzi wskazują, że fakt, iż budżet UE jest współcześnie finansowany poprzez budżety poszczególnych państw, wytwarza swego rodzaju „ślepą plamkę" w umysłach obywateli, którzy mają tendencję do postrzegania budżetu unijnego jako gry o sumie zerowej – więcej pieniędzy w dyspozycji Unii oznacza mniej środków w narodowych skarbcach. Przesłania to realne i znacznie szersze zyski z integracji gospodarczej w ramach Unii – ale także ignoruje potencjał UE do przywracania władzy fiskalnej tam, gdzie państwa członkowskie nie są już w stanie efektywnie egzekwować swoich uprawnień na tym obszarze. Jeśli budżet UE jest powiązany z tymi uprawnieniami, wyniki sondażu wskazują na znacznie wyższe poparcie dla budżetu unijnego. Niektóre podatki, jak płacone przez Big Tech lub inne wielkie firmy odnoszące korzyści ze wspólnego rynku, mogą być skuteczne nakładane tylko na poziomie UE. W przeciwnym razie rozpowszechni się unikanie płacenia podatków – tak jak w wypadku ceł w XVIII-wiecznych Stanach Zjednoczonych, gdzie w ciągu dekady po uchwaleniu pierwszej federalnej ustawy o cłach dochody całej federacji z tego tytułu wzrosły o 600 proc. (z 2 do 12 milionów ówczesnych dolarów). Tylko ogólnoeuropejski podatek zagwarantuje, że firmy najbardziej korzystające na wspólnym rynku zapłacą uczciwą daninę.

Unia Europejska może wyciągnąć pięć lekcji z doświadczeń USA w tworzeniu federalnej unii fiskalnej oraz z prezentowanego sondażu.

Lekcja nr 1.

Proces uzyskania uprawnień fiskalnych przez rząd federalny rozpoczyna się zwykle w wyniku wewnętrznego zagrożenia i prowadzi w konsekwencji do powstania federalnej unii fiskalnej. W USA zagrożenie to rozkładało się symetrycznie (dotyczyło większości stanów), podczas gdy w UE zagrożenia wypływające z różnych kryzysów w ostatniej dekadzie miały jak dotąd charakter asymetryczny (dotyczyły tylko niektórych krajów członkowskich). Wyjaśnia to brak fiskalizacji na poziomie całej Unii. Kryzysem o najbardziej symetrycznym charakterze jest obecna pandemia – to z uwagi na nią Unia podjęła wyraźniejsze kroki w obszarze fiskalnym, niemal podwajając swój zwykły budżet dzięki stworzonemu ad hoc programowi pod nazwą plan odbudowy dla Europy (NextGenerationEU) oraz wskazując nowe źródła dochodów własnych (w tym niektóre z podatków wspomnianych wyżej). Program ten ma tymczasowy charakter, ale jak to miało miejsce w USA, nowe dochody z własnych zasobów utorują drogę do odmiennego skonstruowania budżetu UE, nawet gdy obecny program dobiegnie końca.

Lekcja nr 2.

Brak kompetencji fiskalnych rządu federalnego i wynikająca z tego pionowa nierównowaga fiskalna (rząd centralny jest zależny finansowo od składek stanowych) mogą prowadzić do protestów społecznych zagrażających Unii Europejskiej. Mogą one wystąpić zarówno w państwach członkowskich zobowiązanych do wdrożenia oszczędnościowych planów zaciskania pasa, jak i w tych państwach, które – na mocy obecnie funkcjonujących mechanizmów unijnych – są zobowiązane do udzielania państwom z pierwszej grupy wsparcia finansowego. Uzyskanie przez UE kompetencji fiskalnych mogłoby pomóc zaradzić tym napięciom społecznym, jako że władza fiskalna UE zmniejszyłaby odpowiedzialność poszczególnych państw za rozwiązywanie tych unijnych problemów. Takie przeniesienie kompetencji fiskalnych sugerowałoby także przeniesienie odpowiedzialności na Unię, jak również ograniczenie potencjalnych zobowiązań nakładanych na budżety poszczególnych państw.

Lekcja nr 3.

Władza fiskalna UE mogłaby też pomóc ograniczyć niektóre negatywne efekty zewnętrzne wynikające z konkurencji podatkowej, bez jednoczesnego narzucania harmonizacji podatków. Unijne opodatkowanie mogłoby wnieść wartość dodaną w dwóch ważnych postaciach: mogłoby umożliwić opodatkowanie dochodów obecnie uciekających spod władzy fiskusa w państwach członkowskich, a także umożliwiłoby uregulowanie w pewnym stopniu konkurencji podatkowej, jako że Unia mogłaby tak konstruować nakładane przez siebie daniny (obejmujące wszystkich), aby zapobiegać zbyt wyraźnemu wyścigowi na dno będącemu skutkiem konkurencji podatkowej między państwami członkowskimi.

Lekcja nr 4.

W konsekwencji powyższego uzyskanie przez Unię kompetencji fiskalnych pomogłoby przywrócić sprawiedliwość podatkową na wiele sposobów. Firmy z sektora cyfrowego, które korzystały z mobilności wewnętrznego rynku UE, aby skutecznie unikać wielu rodzajów opodatkowania, podlegałyby opodatkowaniu unijnemu. Duże firmy, najbardziej korzystające z istnienia UE i jej instytucji, takich jak wspólny rynek, także musiałyby zapłacić uczciwą daninę. Większa skala aktywności gospodarczej, będąca skutkiem wprowadzenia opodatkowania na poziomie całej Unii przy pozbawieniu tych kompetencji państw członkowskich, mogłaby też zmniejszyć ciężary fiskalne nakładane na innych obywateli i podmioty gospodarcze na poziomie poszczególnych państw.

Lekcja nr 5.

Niemcy i koalicja Hanza 2.0, czyli państwa sprzeciwiające się nadaniu Unii kompetencji fiskalnych, powinny zobaczyć, jak mogą na tym skorzystać – tak jak skorzystał stan Nowy Jork, który początkowo był przeciwko federalnej unii fiskalnej, ale skorzystał na wprowadzeniu federalnych ceł (dochód z nich był przeznaczany na przygotowanie wspólnej obrony przed obcą inwazją, na którą właśnie ten stan był najbardziej narażony). Wyjaśnia to, dlaczego odpowiednie kroki są wreszcie podejmowane właśnie teraz, w kontekście pandemii. W powszechnym przekonaniu pandemia dotyka wszystkich i wsparcia potrzebują wszystkie państwa, a niebezpieczeństwo nadużyć (ang. moral hazard) jest niewielkie. Jednak nawet w tak wyjątkowych warunkach wdrożenie opodatkowania ogólnounijnego nie jest łatwe. Obserwowana obecnie zwiększona zdolność fiskalna Unii jest przedstawiana jako ograniczona tylko do zaspokajania potrzeb związanych z pandemią. Jednak gdy wytworzone zostaną odpowiednie zasoby, nadarza się okazja do zachowania tej zdolności fiskalnej. Kluczowe dla sukcesu jest sformułowanie polityki unijnej, którą UE może przyjąć w celu odciążenia państw członkowskich z powiązanych kosztów i zobowiązań finansowych. W obszarach takich jak obronność, kontrola graniczna, postępowania naprawcze w sektorze bankowym czy ochrona przed pandemią wprowadzenie takiej polityki może okazać się skuteczne. Szansa na sukces rośnie też, jeśli Unia będzie w stanie powiązać wprowadzenie własnych nowych zasobów ze zmniejszeniem wkładów z budżetów państw członkowskich.