Nie warto mnożyc przepisów

Od kilkunastu lat w Polsce podejmowane są działania zmierzające do poprawy jakości tworzonego prawa. Mimo to nadal panuje pogląd, że tworzone przepisy są dalekie od doskonałości, a stanowione prawo nie jest w wystarczającym stopniu oparte na analizach i rzetelnej ocenie wpływu. Dzieje się tak, mimo że Polska plasuje się powyżej średniej w Unii Europejskiej, jeśli chodzi o formalne wymogi względem oceny skutków regulacji (OSR).

W latach 2011 i 2012  w Ministerstwie Gospodarki, Rządowym Centrum Legislacji i Kancelarii Premiera zidentyfikowaliśmy dwa główne obszary do poprawy. Po pierwsze, wypełnienie wymagań formalnych wobec OSR nie zawsze oznaczało przeprowadzenie właściwej analizy wpływu z punktu widzenia jakościowego.

Po drugie, partnerzy społeczni nie mieli poczucia rzeczywistego uczestniczenia w procesie legislacyjnym.

Opublikowany niedawno przez Fundację Batorego raport „Tworzenie i konsultowanie rządowych projektów ustaw" potwierdza naszą diagnozę przedstawioną w rządowym programie „Lepsze regulacje 2015". Przyjęty w styczniu 2013 r. program, zawierający około 30 konkretnych rozwiązań i działań do zrealizowania w administracji rządowej, rozpoczął gruntowną przebudowę procesu tworzenia prawa. Autorzy raportu, na podstawie przeprowadzonych badań 110 projektów ustaw z 2012 r., przedstawili rekomendacje rozwiązań poprawiających OSR i konsultacje społeczne.

Raport empirycznie potwierdza konieczność rozpoczętych w 2012 r. działań. Pokazuje jednocześnie, że rzeczowy dialog prowadzony przez administrację rządową z ekspertami od przejrzystości i jakości procesu tworzenia prawa skutkuje tym, że podobnie postrzegamy ten obszar działania państwa.

Jakość, nie ilość

Celem działań podejmowanych przez rząd stało się ograniczenie ilości stanowionego prawa i zmniejszenie częstotliwości wprowadzanych zmian oraz poprawa ich jakości i upowszechnienie konsultacji publicznych. Cele te są ze sobą powiązane: spadek liczby projektów (oprócz efektu deregulacji prewencyjnej) powoduje, że przy tych samych zasobach więcej czasu poświęca się każdemu z nich.

Upowszechnienie konsultacji publicznych w procesie legislacyjnym i współuczestniczenie obywateli w tym procesie pozwala wykorzystać kompetencje praktyków i przygotować rozwiązania odpowiadające na zidentyfikowane problemy.

Pierwszym krokiem do stworzenia systemu weryfikacji projektów, już na wstępnym etapie procedury rządowej, była zmiana zasad funkcjonowania Zespołu ds. Programowania Prac Rządu, która dokonana została w 2011 r. Zespół na podstawie wniosku oraz testu regulacyjnego ocenia projekt co do zasadności jego procedowania oraz bada zakres analiz i wyniki przeprowadzonej oceny wpływu (OW). Patrząc na dotychczasową statystykę: tylko w ok. 70 proc. przypadków projekty były wpisywane do wykazu prac legislacyjnych rządu (z czego w ok. 30 proc. wpis odbywał się z zaleceniem uzupełnienia przeprowadzonych analiz), 23 proc. składanych wniosków trafiało ponownie do uzupełnienia uzasadnienia lub oceny wpływu. Decyzję odmowną wpisania projektu na listę prac otrzymywało ok. 7 proc. przypadków.

Pozwoliło to  znacznie zmniejszyć liczbę nowych regulacji i podniosło jakość oceny ich skutków już na etapie planowania prac.

Ministerstwo Gospodarki przygotowało tzw. zasadę dwóch terminów, przyjętą już przez Radę Ministrów. Zgodnie z nią akty prawne mające wpływ na warunki wykonywania działalności gospodarczej będą wchodziły w życie dwa razy w roku: 1 stycznia oraz 1 czerwca.

Nowy regulamin pracy Rady Ministrów

W 2013 r. przyjęty został nowy regulamin pracy Rady Ministrów. Dotychczasowy, wskutek licznych zmian, był zupełnie nieczytelny i nie uwzględniał istotnej roli konsultacji publicznych. Nowy regulamin, który obowiązuje od 2014 r., to przejrzysty opis procedur całego rządowego procesu legislacyjnego. Wprowadził on m.in. zasadę prowadzenia konsultacji publicznych dokumentów rządowych, ujmując je na wszystkich etapach prac – od wstępnych konsultacji przed formalnym rozpoczęciem procesu legislacyjnego, aż do oceny funkcjonowania ustaw (OSR ex post, wprowadzonych na podstawie doświadczeń Ministerstwa Gospodarki). Ocenie prawidłowości tego procesu służyć ma także obowiązek sporządzania raportu. Jest on jednocześnie informacją zwrotną udzielaną partnerom społecznym.

Dla ułatwienia posługiwania się nowym regulaminem na stronie Rządowego Centrum Legislacji zamieszczono czytelne opisy procedur postępowania w zakresie poszczególnych dokumentów rządowych. RCL przeprowadziło ponadto cykl szkoleń mających na celu wykształcenie właściwej i jednolitej praktyki ich stosowania.

Konsultacje online

Dążąc do upowszechniania idei uczestnictwa obywateli w systemie tworzenia prawa, Ministerstwo Gospodarki uruchomiło rządową platformę do konsultacji online, która pozwala każdemu zainteresowanemu w łatwy i przejrzysty sposób uczestniczyć w konsultacjach projektów aktów prawnych. Trwa wdrażanie tego systemu w całej administracji.

Równolegle opracowaliśmy nowe formularze OW: testu regulacyjnego, OSR i OSR ex post. Zostały one ustandaryzowane tak, aby ułatwić ich ocenę, szybko wychwycić ewentualne braki w poszczególnych obszarach analizy i przygotować porównanie wyników na poszczególnych etapach prac. W ramach OSR ocenia się m.in. wpływ na obywateli, rodziny, przedsiębiorców i gospodarstwa domowe, ale również na: demografię, zdrowie, środowisko naturalne czy rozwój regionalny.

W każdym ministerstwie oraz w Kancelarii Premiera działają zespoły ds. oceny skutków regulacji. Ich zadaniem jest pomoc w profesjonalnym przygotowaniu dokumentów. Oprócz tego Kancelaria organizuje szkolenia dla przedstawicieli administracji zajmujących się zmianami w prawie. W ciągu ubiegłego roku można było odnotować znaczący wzrost jakości sporządzanych OW.

Okres lata 2012–2013 można więc określić jako stworzenie solidnych podstaw dokonywanych zmian. Obecnie realizujemy kolejne zadania z programu „Lepsze regulacje 2015". Najważniejsze z nich to opracowanie i skierowanie do konsultacji projektu nowych wytycznych do oceny wpływu oraz konsultacji publicznych. W przeciwieństwie do dotychczasowych wytycznych ich stosowanie będzie obowiązkowe.

Konsultowane wytyczne opracowane zostały przy współpracy ekspertów spoza administracji jako praktyczny podręcznik dla pracowników administracji uczestniczących w procesie legislacyjnym. Wskazują np. różne metody konsultacyjne w zależności od etapu prac. Są również wskazówką dla podmiotów oceniających sposób przeprowadzenia OW, ustanawiając jasne kryteria. Mogą być także wsparciem dla partnerów społecznych w przygotowaniu uwag w procesie legislacyjnym.

Wyzwania cały czas przed nami

Przedstawiając pokrótce działania podejmowane w obszarze legislacji rządowej, nie idealizujemy obecnego obrazu stanowienia prawa. Raport Fundacji Batorego pokazuje, z jak dużym wyzwaniem się mierzymy.

Nie jest sztuką wprowadzanie kolejnych przepisów. Sztuką jest, aby wymagania ustalone wobec OW wypełniane były na podstawie rzetelnej analizy. Aby konsultacje publiczne stały się rzeczywistym dialogiem z adresatami projektowanych przepisów, trzeba przede wszystkim zmieniać długoletnie nawyki i przyzwyczajenia oraz wyposażyć administrację w nowe kompetencje. Konsultacje publiczne mają bowiem rzeczywisty sens wówczas, gdy strona społeczna ma poczucie partnerskiego udziału w procesie tworzenia prawa.

Jednocześnie im bardziej rzeczowe i konstruktywne będą zgłaszane uwagi, tym bardziej pożądanym przez samych projektodawców etapem procesu legislacyjnego będą się stawały konsultacje. By prawo było jasne i czytelne, konieczne jest zatem wspólne działanie, ale i wzajemne zrozumienie.

Wyrażamy nadzieję, że opisane działania doprowadzą do korzystnych zmian w tym zakresie i przyniosą efekty zakładane w programie „Lepsze regulacje 2015", czego – mamy nadzieję – dowiodą kolejne badania jakości tworzenia projektów rządowych.

Piotr Gryska – wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji, odpowiadał za prace nad projektem nowego regulaminu pracy Rady Ministrów