Stanisław Mazur: Nie opłaca się nie lubić metropolii

Ben Wilson w monumentalnej pracy „Metropolis: A History of the City, Humankind's Greatest Invention” zwraca uwagę, że stajemy się społeczeństwem zurbanizowanym. Dziś ponad 50 proc. światowej populacji zamieszkuje miasta. Przewiduje się, że do 2100 r. liczba ta sięgnie 85 proc. W ciągu 150 lat populacja miejska wzrośnie z mniej niż 1 mld w 1950 r. do 9 mld w 2100 r. (OECD 2015).

Metropolie to „przestrzenie przepływów” (Castells, 1998), wielkie rynki idei, kapitałów i dóbr (Bourdin, 2005), centra konkurencyjnej i innowacyjnej gospodarki, pola generowania wzrostu. To tam powstają innowacje technologiczne i społeczne oraz kształtują się wartości, wzorce kulturowe i style życia.

Przyszłość należy do metropolii

Metropolie zyskują na znaczeniu, przyciągając inwestorów oraz krajowe i globalne firmy, oferując im wykwalifikowanych pracowników, zaawansowaną strukturę badawczo-rozwojową, wysokiej jakości infrastrukturę techniczną oraz wyspecjalizowane usługi biznesowe. Metropolie zwykle dysponują znaczącym kapitałem ludzkim, a ich mieszkańcy posiadają wysokie umiejętności i kompetencje zawodowe.

Gospodarcze, demograficzne i kulturowe zróżnicowanie metropolii wytwarza unikalny ekosystem ułatwiający generowanie innowacji i ich skuteczne wprowadzanie do praktyk biznesowych. Istnieją w nich zasoby ułatwiające rozwiązywanie kompleksowych problemów, a ich sieciowa struktura ułatwia współdziałanie ważnych aktorów oraz kreatywne wykorzystanie rozmaitych zasobów, w tym wynikających z wielokulturowej natury miast (Barber, 2013).

Ranga metropolii to istotny czynnik budowania nowoczesnej, konkurencyjnej gospodarki, zamożnego społeczeństwa oraz wysokiej jakości usług publicznych. To posiadane przez nie kapitały w dużej mierze przesądzają o konkurencyjności państwa i jego miejscu na mapie społeczno-gospodarczej świata.

Polskie wielkie miasta w III i IV lidze

W Polsce w „Koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju 2030” do obszarów metropolitalnych wliczono wszystkie te, w których mieszkało ponad 500 tys. mieszkańców. Przy czym w mieście rdzeniowym ich liczba przekraczała 300 tys. Do ośrodków metropolitalnych przyporządkowano: Warszawę, konurbację górnośląską, Kraków, Łódź, Trójmiasto, Poznań, Wrocław, aglomerację bydgosko-toruńską, Szczecin oraz Lublin.

W skład Unii Metropolii Polskich, reprezentującej miasta metropolitalne, wchodzą: Białystok, Bydgoszcz, Gdańsk, Katowice, Kraków, Lublin, Łódź, Poznań, Rzeszów, Szczecin, Warszawa, Wrocław.

Sieć ESPON (European Spatial Planning Observation Network) na terenie Europy identyfikuje obszary funkcjonalne FUA (ang. Functional Urban Areas), wśród których wyróżniono Europejskie Metropolitalne Obszary Wzrostu (ang. Metropolitan European Growth Areas – MEGA). Ośrodki typu MEGA podzielono na cztery grupy odpowiadające poszczególnym kategoriom metropolii. Polskie metropolie zostały zaliczone do dwóch najniższych grup hierarchicznych: Warszawę potraktowano jako potencjalną metropolię̨ europejską (III rzędu), z kolei Kraków, konurbację górnośląską, Trójmiasto, Poznań, Wrocław, Łódź i Szczecin – jako słabo wykształcone metropolie europejskie (IV rzędu).

Według Globalization and World Cities (GaWC) funkcje miasta światowego pełni wśród miast polskich jedynie Warszawa, która w 2010 r. zaliczona została do miast typu alpha (bardzo znaczących miast światowych), a Wrocław, Kraków i Poznań jako tradycyjne ośrodki regionalne zaliczono do grona miast typu high sufficiency (potencjalnych miast światowych).

Na kondycję, a zatem pozycję miast metropolitalnych silnie wpływają uwarunkowania formalno-prawne ich funkcjonowania. Mimo wielu prób usankcjonowania statusu metropolii, od ponad 30 lat, do dnia dzisiejszego, miała miejsce jedynie formalna i prawna regulacja statusu Metropolii Górnośląsko-Zagłębiowskiej (GZM). Od tego czasu żaden inny obszar metropolitalny nie doczekał się takich uprawnień. Politycy, szczególnie reprezentujący obecny obóz władzy, niezbyt entuzjastycznie odnoszą się do wzmacniania pozycji ustrojowej i finansowej metropolii, preferując scentralizowane zarządzanie państwem.

Ale mają potencjał!

Metropolie od lat napędzają krajową gospodarkę, będąc fundamentem jej rozwoju. Co więcej, są one ośrodkami życia kulturalnego i akademickiego. Stanowią ważne węzły komunikacyjne. Ich dynamiczny rozwój, silnie wspierany środkami europejskimi, służy rozwojowi społeczno-gospodarczemu gmin ościennych. Wielu mieszkańców tych gmin pracuje w metropoliach i korzysta z usług publicznych oferowanych przez nie, w tym edukacyjnych, transportowych, medycznych i kulturalnych.

Obiecujące wyniki analiz 200 miast europejskich zawiera CEE Investment Report 2019 „Thriving Metropolitan Cities”: wśród najszybciej rozwijających się obszarów metropolitalnych UE znajdują się polskie miasta. To Wrocław (3. miejsce w rankingu), Kraków (8.), Gdańsk (14.), Szczecin (15.) oraz Warszawa (17.).

Autorzy „Raportu o stanie polskich metropolii: Poznań” (PWC 2019) zwracają uwagę, że 12 obszarów metropolitalnych generuje 55 proc. PKB Polski. 12 obszarów metropolitalnych zamieszkuje 42 proc. mieszkańców Polski. W analizowanych obszarach metropolitalnych zlokalizowane jest 76 proc. wszystkich polskich firm informatycznych i zdecydowana większość firm z obszaru innowacji i nowych technologii. Realny wzrost PKB w Polsce w latach 2004–2018 wyniósł 72 proc. PKB. Wytwarzany na 12 obszarach metropolitalnych wzrósł od 46 proc. w Metropolii Górnośląsko-Zagłębiowskiej do 118 proc. w Metropolii Wrocławskiej.

Tych danych nie można zignorować, a obecnym testem rozumienia ich wagi jest uruchomienie Krajowego Programu Odbudowy. Ma on olbrzymie możliwości finansowania programów i inwestycji rozwojowych o charakterze gospodarczym i społecznym. To strategiczna kwestia dla rozwoju metropolii.

Pokonanie zapóźnień rozwojowych polskich wielkich miast, aby mogły one konkurować z metropoliami europejskimi, wymagać będzie jednak długofalowej, konsekwentnie realizowanej polityki publicznej, silnie wpieranej przez rząd, służącej wzmacnianiu ich potencjałów rozwojowych i tworzeniu niezbędnych rozwiązań, zwłaszcza prawnych i finansowych.

Polski Ład to nieład w metropoliach

Konkurencyjność metropolii zależy od wielu czynników. Jednym z tych najistotniejszych jest polityka państwa w zakresie gwarantowania stabilnych i wydajnych źródeł finansowych. Zmiany dotyczące konstrukcji podatków dochodowych istotnie wpłynęły na miasta, ponieważ udziały w PIT i CIT kwalifikuje się jako ich dochody własne. Przy czym wydajność tego źródła dochodów zależy nie tylko od koniunktury gospodarczej w mieście i aktywności podejmowanej przez jego włodarzy, ale też od elementów konstrukcji tych podatków.

Moja koleżanka z Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie (Katedra Prawa Nieruchomości i Prawa Podatkowego), dr Agnieszka Franczak, prześledziła te zmiany: „Na obniżenie wpływów z tego tytułu do budżetów miast negatywnie wpłynęła, jeszcze przed Polskim Ładem, tzw. piątka Kaczyńskiego wdrożona pod koniec 2019 r., czyli m.in. obniżka stawki PIT z 18 do 17 proc., zerowy PIT dla młodych i podwojenie kosztów uzyskania przychodów. Następnie w ramach Polskiego Ładu podwyższono kwotę wolną od podatku do 30 tys. zł oraz podniesiono drugi próg podatkowy z 85,5 do 120 tys. zł. Ustawodawca wprowadził też nowe kategorie osób, które mogą korzystać z zerowego PIT (rodzic/rodzice z co najmniej 4 dzieci, osoby w wieku emerytalnym, pracujące zamiast pobierać emeryturę, czy osoby powracające z zagranicy, gdzie miały rezydencję podatkową przez co najmniej 3 lata)” – pisze dr Franczak.

Wersja 2.0 Polskiego Ładu to kolejne zmiany podatkowe z wpływem na poziom dochodów budżetowych: „Według przepisów obowiązujących od lipca zmniejszona została stawka PIT w pierwszym progu podatkowym z 17 do 12 proc. dla podatników opodatkowanych według skali podatkowej, czyli zatrudnionych w ramach umowy o pracę, umowy zlecenie oraz przedsiębiorców rozliczających się w ten sposób. Czyli od lipca pracodawcy naliczają zaliczkę PIT w oparciu o stawkę 12 proc. (do kwoty 120 tys. zł), natomiast stawka ta ma obowiązywać przy rozliczeniu rocznym w stosunku do całego roku podatkowego, czyli od stycznia do grudnia 2022 r. i kolejnych latach. Zatem już przy samym rozliczeniu rocznym PIT urzędy skarbowe będą musiały zwrócić podatek za okres od stycznia do lipca 2022 r. Z kolei dla przedsiębiorców rozliczających się podatkiem liniowym oraz ryczałtem od przychodów ewidencjonowanych, nie mających możliwości uwzględnienia kwoty wolnej od podatku, ustawodawca przewidział też możliwość wyboru w trakcie roku podatkowego rozliczenia według skali podatkowej”. To przekłada się na brak pewności co do przyszłych wpływów budżetowych – w czasie, gdy budżety miast były mocno nadszarpnięte przez pandemię Covid-19 oraz tzw. janosikowe.

Zmiany przyjęte przez rząd w podatkach dochodowych mogą być bardzo dobrze odbierane przez podatników, ale czy uwzględniono, jak przekładają się one na należną kwotę dochodu budżetowego dla danej jednostki samorządu terytorialnego? Z jednej strony do systemu podatkowego wprowadzono rozwiązania pozostawiające większą kwotę w kieszeniach części podatników. Z drugiej zaś strony mieszkańcy miast mogą odczuć spadek jakości i dostępności usług publicznych oraz wzrost cen, gdyż te zmiany uszczupliły dochody budżetowe. Ministerstwo Finansów wprawdzie przygotowało system rekompensat dla samorządów w postaci 8 mld zł jednorazowej rekompensaty w 2022 r. i dosyć skomplikowany mechanizm wyrównawczy w kolejnych latach. Jednak jednorazowe rekompensaty nie wszystkim przyznano po równo i adekwatnie do utraty dochodów. Najtrudniejszy może być 2023 r. Pojawi się co prawda nowa część subwencji – tzw. subwencja rozwojowa – ale będzie miała znacznie mniejszy wymiar finansowy.

Obniżka wpływów z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych, który jest dla wielu jednostek podstawowym źródłem dochodów własnych, pozwalającym realizować właściwie zadania bieżące, szacowana jest na poziomie 11–15 mld zł rocznie, co oznacza spadek rzędu 35–40 proc. w stosunku do obecnych dochodów z PIT, w tym tylko dla metropolii, po skorygowaniu o wartość rekompensat – 5,5 mld zł w 2022 r., 11,5 mld zł w 2023 r. i 9,1 mld zł w 2024 r.

Analiza wskazana w dokumencie „Ocena skutków regulacji” (OSR), przeprowadzona przez resort finansów, wskazuje, że negatywne skutki dla samorządów oszacowano na 15,4 mld zł w 2022 r., a do 2031 r. – 145 mld zł. Tylko w najbliższej dekadzie władza centralna zyska ok. 27 mld zł, a samorząd straci ok. 145 mld zł. Spadek lub wręcz wstrzymanie inwestycji, z uwagi na wyraźny spadek dochodów własnych, a w ślad za tym spadek nadwyżki operacyjnej, z której finansowane są tzw. wkłady własne do inwestycji współfinansowanych ze środków zewnętrznych, w tym środków z UE. Należy liczyć się z sytuacją braku możliwości absorbcji zewnętrznych środków inwestycyjnych przez samorządy. Powyższe przyczyni się także do zauważalnego pogorszenia jakości usług publicznych realizowanych przez samorządy, m.in. w ograniczeniu finansowania dodatkowych zajęć edukacyjnych, dostępności i jakości komunikacji publicznej, jakości dróg lokalnych itp.

Ucieczka znad krawędzi

Polskie wielkie miasta muszą mieć zagwarantowane wydajne i stabilne finansowanie. Warto tu przywołać propozycję UMP i Związku Miast Polskich co do zmian w systemie finansowania jednostek samorządu terytorialnego. Zakłada ona m.in. podwyższenie procentowych udziałów JST we wpływach z PIT; wprowadzenie mechanizmu indeksacji części oświatowej subwencji ogólnej poprzez określenie jej wysokości na 3 proc. PKB. Ponadto, wskazuje się na konieczność obniżenia stawki VAT na usługi transportu publicznego oraz na usługi dotyczące gospodarki odpadami, sfinansowanie ze środków budżetu państwa wzrostu kosztów funkcjonowania komunikacji publicznej (zeroemisyjnej) w zakresie wzrostu cen energii elektrycznej w związku ze wzrostem cen praw do emisji CO2, które w całości trafiają do budżetu, oraz urealnienie kwot referencyjnych na 2022 r. zapisanych w nowelizacji ustawy o dochodach JST – łączne podniesienie ich sumy o 10 mld zł – w istocie chodzi o ochronę środków, które są współwłasnością mieszkańców i służą finansowaniu ich zbiorowych potrzeb (szkoły i przedszkola, tramwaje i autobusy, utrzymanie dróg etc.).