Witold M. Orłowski: Chocholi taniec polityki gospodarczej

Wydarzenia ostatnich tygodni odwróciły nieco uwagę od sytuacji gospodarczej Polski: wojna w Ukrainie okazała się „politycznym złotem” dla rządu. Rządowi propagandziści mogą w kółko powtarzać, że słabnący wzrost i postępująca inflacja to wyłącznie wina Putina. Jest jednak jasne, że prowadzona od kilku lat polityka gospodarcza okazała się w ogromnej mierze nieskuteczna i musi ulec zmianie, jeśli w Polsce nie ma dojść do gospodarczej katastrofy.

Co wojna zmienia, a czego nie

To oczywiste, że rząd nie odpowiada ani za pandemię, ani za wojnę. Ich konsekwencje były nie do uniknięcia, a odpowiednia polityka gospodarcza może je co najwyżej łagodzić. Warto jednak pamiętać, że kto jest przezorny w spokojnych czasach, łatwiej radzi sobie w trudnych.

Już w momencie wybuchu pandemii gospodarka zmierzała w stronę słabnącego wzrostu PKB i wyższej inflacji. Spowolnienie wynikało z rosnących problemów strony podażowej i niepowodzenia strategii rządowej, bezradnej wobec spadku aktywności inwestycyjnej. Narastająca presja inflacyjna była efektem wieloletniej polityki beztroskiego stymulowania konsumpcji i wzrostu płac.

Gwałtowne wahania PKB w wyniku lockdownu w 2020 r., a później odbudowy w 2021 r., przyćmiły wszelkie trendy gospodarczego spowolnienia. Jednocześnie kryzys pandemiczny spowodował czasowy spadek cen ropy, co sztucznie obniżyło polską inflację. Ale co się odwlecze, to nie uciecze. Wystarczył powrót cen ropy do poziomu przedkryzysowego, by inflacja wzrosła z 3 do 9 proc. na początku 2022 r., i to pomimo wprowadzenia kosztownych dla budżetu „tarcz”.

Wtedy przyszła wojna. Efektem stał się potężny szok podażowy wywołany dalszą zwyżką cen gazu i ropy. Nasza inflacja znów wzrosła, mimo obniżki podatków od paliw i żywności. Jak dalej ukształtują się ceny paliw, nie wiadomo (zakłócenia dostaw z Rosji prowadziłyby do dalszych gwałtownych zwyżek). Trzeba się natomiast liczyć z silnymi podwyżkami cen żywności (Rosja i Ukraina dają 30 proc. eksportu pszenicy na świecie). Czynnikiem proinflacyjnym może być dalsze osłabienie złotego. Wydaje się pewne, że gwałtowny wzrost inflacji wymusi na RPP znaczne podwyżki stóp procentowych (ich brak groziłby spiralą płacowo-cenową i wyrwaniem się inflacji spod kontroli). To prowadzić ma do sytuacji stagflacyjnej, negatywnie wpływając i na konsumpcję, i na inwestycje.

Do wzrostu inflacji dochodzi szok popytowy – spadek eksportu do Ukrainy, Rosji i Białorusi (z powodu wojny i recesji). Odbierały one niemal 5,6 proc. naszego eksportu, czyli odpowiednik 2,7 proc. PKB. Załamanie tego eksportu w 2022 r. mogłoby prowadzić do wyhamowania tempa wzrostu PKB do ok. 2 proc. Gdyby jednak doszło do eskalacji wojny gospodarczej Zachodu z Rosją, a zwłaszcza do poważnych zakłóceń w dostawach gazu i ropy do Europy, koszty wojny uległyby dla nas radykalnemu zwiększeniu i możliwa byłaby recesja (spadek PKB).

Koszt braku przezorności

Najpierw pandemia, a potem wojna zastały nas nieprzygotowanych. Przez kilka lat znakomitej koniunktury, poprzedzającej oba kryzysy, polityka gospodarcza nie doprowadziła do wzmocnienia podstaw rozwojowych gospodarki. Kolejne strategie były ogłaszane, a następnie wymazywane z rządowego przekazu, kiedy okazywało się, że nie dają ogłoszonych celów. Porażką okazała się zwłaszcza Strategia Odpowiedzialnego Rozwoju, której głównym celem było przyspieszenie tempa modernizacji i likwidacji luki technologicznej poprzez wzrost stopy inwestycji z 20 proc. w 2015 r. do 25 proc. Efektem prowadzonej polityki, a zwłaszcza niezdolności do stworzenia odpowiedniego klimatu inwestycyjnego, okazał się spadek stopy inwestycji do poziomu najniższego od początków współczesnej gospodarki rynkowej w Polsce, tj. do 18,3 proc. w 2019 r. i do 16,6 proc. w latach 2020–2021.

Niepowodzeniom w pobudzaniu zdolności rozwojowych gospodarki towarzyszyła jednak agresywna polityka promowania konsumpcji, zarówno poprzez wzrost transferów socjalnych, jak i płacy minimalnej (wynikało to głównie z motywacji politycznych). Polityka ta prowadziła do krótkookresowego, typowo popytowego przyspieszenia wzrostu PKB, czego efektem stała się narastająca z czasem, widoczna już przed wybuchem pandemii, presja inflacyjna.

Niestety, podporządkowana budowaniu słupków poparcia polityka gospodarcza nie reagowała na pojawiające się zagrożenie. W okresie popytowego boomu udało się stopniowo ograniczyć relację długu publicznego do PKB, jednak to proces bardzo powolny. Decyzja o wzroście transferów socjalnych, podjęta przed wyborami w 2019 r., oznaczała odwrócenie trendu poprawy stanu finansów, i to w momencie już zagrażającym spowolnieniem rozwoju. Towarzyszyła temu pasywna postawa NBP, lekceważąca zagrożenia inflacyjne i skoncentrowana na wspieraniu działań rządu.

Wybuch pandemii spowodował gwałtowny wzrost długu publicznego z 46 proc. PKB w 2019 do blisko 60 proc. w 2021 r., ukrywany nieco statystycznymi matactwami. Obecnie trzeba liczyć się z dalszym wzrostem tej relacji (mimo że rząd będzie korzystał na spadku realnej wartości długu z powodu inflacji). Sytuację, już i tak trudną z powodu spowolnienia wzrostu i zwiększonych wydatków, pogarsza wyjątkowo nieudolnie wprowadzony program Polskiego Ładu, którego pośpieszne naprawianie owocuje dalszym wzrostem deficytu. Kolejnym źródłem problemów budżetowych są „tarcze” antyinflacyjne. To działanie tym bardziej ryzykowne, że nie stanowi w żadnym razie trwałego rozwiązania problemu. Najbardziej jednak przeraża beztroska, z jaką rząd akceptuje kolejne działania zwiększające i tak groźny deficyt. Działania te najwyraźniej nie mają służyć łagodzeniu kłopotów gospodarczych, tylko walce o utrzymanie popularności.

W tym samym czasie coraz większym problemem staje się wzrost inflacji, przyspieszony przez efekty rosyjskiej inwazji na Ukrainę. Towarzyszyły mu: brak zdecydowania NBP w realizacji konstytucyjnych zadań, wymuszona przez pandemię monetyzacja deficytu oraz spadek wiarygodności polityki pieniężnej wynikający z błędnej oceny sytuacji i nieudolnej komunikacji w latach 2020–2021. Teraz NBP jest w stagflacyjnej pułapce: kontrola inflacji może wymagać znacznego wzrostu stóp procentowych, a to oznacza dalsze osłabienie wzrostu PKB. Długotrwałe utrzymywanie ujemnych realnych stóp może z kolei prowadzić do spadku skłonności do oszczędzania, a więc uderzać we wzrost długookresowy.

Do listy potężnych problemów należy wreszcie dodać trwający spór rządu z instytucjami UE, blokujący dostęp do znacznych, a w obecnej chwili wręcz niezbędnych dla polskiej gospodarki funduszy unijnych. Brakowi zdolności do wypracowania kompromisu w tej sprawie wewnątrz rządzącej koalicji towarzyszą niemal prowokacyjne orzeczenia współpracującego z władzą Trybunału Konstytucyjnego, wyraźnie motywowane politycznie i otwierające drogę do formalnego polexitu.

W dryfie

Najbardziej niepokojący jest jednak obecnie swoisty dryf polityki gospodarczej, niezdolnej do podejmowania działań niezbędnych dla zachowania stabilności gospodarczej i wzrostu. Przykładem może być Polski Ład, wprowadzony w pośpiechu, na polityczne zamówienie, a potem rozpaczliwie łatany kosztem dalszego pogorszenia sytuacji budżetowej. Zmianom wymuszanym przez sytuację, a zwłaszcza wzrostowi wydatków na obronność i opanowanie kryzysu uchodźczego nie towarzyszą działania, które pozwoliłyby utrzymać zdolność państwa do dostarczania kluczowych usług publicznych, bez niekontrolowanego wzrostu zadłużenia. Jak się wydaje, jedynym rządowym pomysłem na wybrnięcie z trudnej sytuacji jest poluzowanie konstytucyjnego limitu zadłużenia i dalsze ukrywanie wzrostu długu. Kalkulacje dotyczące wpływu podejmowanych działań na słupki popularności okazują się ważniejsze niż coraz większe zagrożenia gospodarcze.

Potrzebna strategia

Tymczasem sytuacja, w jakiej znalazła się dziś Polska, wymaga wypracowania nowej, odpowiedzialnej strategii gospodarczej. Strategii realistycznej i skutecznie wdrażanej, a nie tylko służącej propagandzie i istniejącej głównie w postaci efektownych prezentacji w PowerPoincie.

Główne elementy tej strategii powinny być następujące: po pierwsze, po dekadach względnie spokojnego rozwoju jednym z głównych wyzwań staje się ponownie zapewnienie szeroko rozumianego bezpieczeństwa Polski. Tak jak dawniej kluczem dla bezpieczeństwa rozwoju jest wzmocnienie więzi z instytucjami świata zachodniego: NATO w sferze militarnej i Unią Europejską w sferze politycznej i gospodarczej. Oznacza to konieczność natychmiastowego zakończenia bezsensownych sporów i zaangażowania się Polski we wsparcie procesów integracyjnych wewnątrz Unii. Wymaga to też jasnej deklaracji politycznej dotyczącej wprowadzenia w Polsce euro, nawet jeśli byłaby to bardzo odległa perspektywa.

Po drugie, w nowej sytuacji musi nastąpić zmiana wielu prowadzonych polityk. W polityce energetycznej priorytetem musi się stać bezpieczeństwo kraju, rozumiane jako pewność dostaw energii po niewygórowanych cenach, przy uwzględnieniu zasad unijnej polityki klimatycznej; polityka energetyczna kraju nie może być zakładnikiem lobby węglowego. Także polityka rolna, realizowana w ramach zasad unijnych, musi zadbać o bezpieczeństwo żywnościowe, co oznacza m.in. konieczność stopniowego odejścia od „rozdawniczego” charakteru dotacji na rzecz większego wsparcia dużych producentów, których działalność decyduje o wielkości produkcji i cenach żywności.

Po trzecie, musi nastąpić zmiana struktury finansów publicznych. Znacznie więcej pieniędzy trzeba przeznaczyć na obronę, ochronę zdrowia czy wydatki niespodziewane, jak koszty przyjęcia uchodźców. Długofalowo wzrosnąć też muszą środki wspierające rozwój, działania na rzecz odbudowy klimatu inwestycyjnego i kapitału ludzkiego. Wobec jednoczesnej konieczności utrzymania w ryzach długu oznacza to rezygnację z miłej sercu rządzących dalszej polityki promowania wydatków konsumpcyjnych.

Po czwarte, wyzwaniem staje się też bezpieczeństwo finansowe kraju. Finanse publiczne muszą zostać ustabilizowane, a wzrost długu wyhamowany. Nie jest to oczywiście możliwe w obecnym roku, ale wymaga zaprezentowania wiarygodnego, kilkuletniego programu stabilizacji fiskalnej. Program ten musi uwzględniać fakt czasowego przekroczenia konstytucyjnego limitu długu, musi jednak zerwać z praktyką zakłamywania danych o sytuacji finansowej państwa i zawierać mechanizmy przywrócenia stanu pożądanego (limity wzrostu wydatków innych niż niezbędne). Przedstawienie i realizacja takiego programu, wraz z wolną od wpływu polityki strategią NBP, służącą odbudowie zaufania do polityki pieniężnej, to warunek opanowania zjawisk inflacyjnych.

Po piąte, radykalnie trzeba wzmocnić kluczowe instytucje służące rozwojowi gospodarczemu, w tym centrum analityczno-strategiczne rządu, niezależny system sądowniczy, administrację podatkową, korzystające z prawdziwej autonomii instytucjonalnej i finansowej samorządy. Dryf polityki gospodarczej musi być zastąpiony przez spójne i przemyślane działanie.

Nieco ponad dwa lata temu publicznie stwierdziłem, że polska gospodarka znalazła się na ścieżce prowadzącej w stronę kryzysu, choć dodałem, że jesteśmy od tego jeszcze bardzo daleko. W wyniku pandemii i wojny w ciągu ostatnich 24 miesięcy dystans ten silnie się zmniejszył, choć nadal nie ma jeszcze stanu bezpośredniego zagrożenia. Jeśli jednak polska polityka gospodarcza nie wyrwie się z chocholego tańca całkowitego podporządkowania słupkom poparcia, braku zdolności do podejmowania decyzji, chciejstwa, propagandowego fałszowania sytuacji, a czasem po prostu nieudolności i niekompetencji, kryzys może przyjść szybciej, niż nam się to dziś wydaje.

prof. Witold M. Orłowski pracuje w Akademii Vistula i na Politechnice Warszawskiej. Opinie wyrażone w tekście wyrażają osobiste poglądy autora