Jak wydawać na armię

Święta narodowe są okazją dla polityków do składania deklaracji wyznaczających kierunki rozwoju kraju. Nie inaczej było 15 sierpnia, kiedy prezydent Andrzej Duda zapowiedział zwiększenie nakładów na obronność z 2 do 2,5 proc. PKB. Jego deklaracja ma świadczyć o tym, że serio traktujemy armię i w ślad za tym nasza pozycja w międzynarodowej dyskusji o bezpieczeństwie będzie rosła. Można jednak mieć wątpliwości, czy oba cele da się osiągnąć przez proste zwiększenie wydatków na wojsko. Warto się zastanowić, czy więcej do powiedzenia w świecie mają Niemcy wydające 1,2 proc. PKB czy Turcja z 2,3 proc. PKB. Sekretarzem generalnym NATO jest Jens Stoltenberg, którego ojczysta Norwegia wydaje na wojsko 1,6 proc. PKB.

Najlepszym sposobem na to, by średni kraj, jakim jest Polska, był poważnie traktowany w dyskusji międzynarodowej, jest budowa stabilnej ekonomicznie i społecznie demokracji. Turcja jest przecież dziś izolowana, mimo że jest członkiem NATO i dysponuje dużą armią, bo są poważne zastrzeżenia do autorytarnego systemu, jaki ukształtował się pod rządami Erdogana.

Grudniowa rozrzutność

Równie ważne zastrzeżenia można mieć do samej koncepcji zarządzania wydatkami, która polega na określeniu kwoty środków publicznych należnych danemu obszarowi. Oczywiste jest, że każda instytucja, zwłaszcza publiczna, będzie w stanie wydać każdą ilość pieniędzy, którą dostanie, niekoniecznie z pożytkiem dla kraju. W sektorze publicznym istnieje zjawisko tzw. gorączki grudniowej. Zwykle pod koniec roku okazuje się, że są zabudżetowane pieniądze, których nie udało się wydać na założone cele. Pojawiają się więc projekty, które można szybko przeprowadzić, tylko po to, by wykonać wydatki, bo gdy wydamy mniej, to pieniądze „się zmarnują" i co gorsza, w przyszłorocznym budżecie dostaniemy mniej.

Dokładnie taki mechanizm miał miejsce w budżecie MON w zeszłym roku. Z naruszeniem zasad zamówień publicznych zakupiono samoloty dla VIP-ów, choć trudno udowodnić, że służą zapewnieniu obronności. Jednak minister obrony i rząd mogą się chwalić, że wydatki na obronność zostały wykonane, co jakoby ma świadczyć o naszej wiarygodności jako członka NATO.

Racjonalne zarządzania pieniędzmi publicznymi powinno polegać na wskazaniu celów i potrzebnych do ich realizacji środków, co podlega publicznej dyskusji w procesie budżetowym. Wielkość nakładów na dany obszar jest końcowym efektem prac nad budżetem. Nie należy zaczynać od tego, ile wydamy, i dopiero potem zastanawić się, co właściwie chcemy sfinansować.

Warto przypomnieć, że od pewnego czasu w naszym kraju funkcjonują zasady tworzenia tzw. budżetu zadaniowego, według których dysponenci środków publicznych muszą jasno i precyzyjnie określić cele i wskazać mierniki, które służą ocenie ich realizacji. Poziom wydatków powinien więc być pochodną konkretnych potrzeb i celów, które chcemy zrealizować w poszczególnych obszarach.

Deklaracja prezydenta, jak widać, ma się nijak do tych racjonalnych zasad zarządzani środkami publicznymi. Samo zwiększenie nakładów bez jasno określonych celów jest proszeniem się o marnotrawstwo środków, bo każdą ilość pieniędzy można wydać.

Również sposób określenia nakładów jako dany procent PKB trudno uznać za sensowny. Jaki jest związek między chwilowym poziomem PKB a bieżącymi potrzebami obronnymi? Czy jeśli – miejmy nadzieję – nasza gospodarka będzie szybko rosła w bezpiecznym otoczeniu międzynarodowym, to będziemy stale zwiększać nakłady na wojsko, mimo braku faktycznych potrzeb, tylko dlatego, że mamy zapis mówiący, że 2,5 proc. PKB ma trafiać na obronność?

Z drugiej strony, gdy nie daj Boże dotknie nas jednocześnie recesja i wzrośnie zagrożenie międzynarodowe, nakłady na obronę narodową będą spadać, mimo że powinny się zwiększać? Zapisanie tej reguły wydatkowej w formule „nie mniej niż" czy „nie więcej niż" nie rozwiązuje tego problemu. Ustalenie wydatków na zasadzie „nie mniej niż 2,5 proc. PKB" oznacza marnowanie środków w dobrych gospodarczo i spokojnych czasach, natomiast formuła „nie więcej niż 2,5 proc. PKB" oznacza problemy z finansowaniem koniecznych nakładów w razie pogorszenia się sytuacji gospodarczej i wzrostu zagrożenia.

Skąd pieniądze

Nie można również zapominać, że dodatkowe wydatki trzeba sfinansować, o czym powinien pamiętać każdy poważny polityk zgłaszający taką propozycję. Możliwości są trzy: wyższe podatki, ograniczenie innych wydatków lub zwiększenie deficytu budżetowego. Nadzieja, że szybko rosnąca gospodarka pozwoli sfinansować wyższe nakłady, nie ma uzasadnienia, bo przecież wydatki mają stanowić określony procent PKB.

Paradoksalnie więc, im lepsza sytuacja gospodarcza (szybszy wzrost PKB), tym większy problem ze złożeniem budżetu, bo wydatki na wojsko muszą szybko rosnąć w ślad za rosnącym PKB. W tym roku 0,5 proc. PKB to znaczna kwota, ok. 10 mld zł. Żeby uzyskać takie dochody, konieczne byłoby zwiększenie np. VAT o około 1,5 pkt proc., więc podstawowa stawka musiałaby wynieść 24,5 proc.