Budżet państwa w 2009 r., czyli co dalej?

Rządowe założenia do projektu budżetu państwa na 2009 rok oparte zostały na scenariuszu makroekonomicznym opisanym wskaźnikami w tabeli obok.

Przewidywane przeze mnie odchylenia od prognoz Ministerstwa Finansów (w nawiasach, oznaczone kolorem czerwonym) nie są istotne dla planowanych nominalnych dochodów i wydatków budżetu państwa w roku 2009.

Mogą mieć za to znaczenie już dla budżetu w roku 2010, kiedy to dalszy spadek przewidywanego tempa wzrostu PKB i wyższa inflacja z roku 2009 (wynik wyższej dynamiki wzrostu realnych wynagrodzeń, ale też trwalszego wpływu na wskaźnik CPI wstrząsów podażowych) wpłyną na spadek dynamiki prognozowanych dochodów i wzrost dynamiki wydatków indeksowanych do rzeczywistego wskaźnika inflacji z roku poprzedniego.

Aktualna prognoza inflacyjna Ministerstwa Finansów zakłada spadek dynamiki cen żywności w drugiej połowie roku i średnią cenę ropy 90 dol. za baryłkę. Jeśli ceny żywności z dzisiejszych 7 proc. wzrostu w ujęciu rocznym sięgną natomiast 10 – 12 proc., a cena ropy utrzyma się na poziomie 120 – 130 dol., to inflacja CPI w Polsce ustabilizuje się do drugiej połowy 2009 roku w przedziale 4 – 5 proc., ze wszystkimi tego konsekwencjami nie tylko dla dochodów, ale przede wszystkim dla wydatków budżetu w okresach przyszłych.

Słowem: niższe tempo wzrostu i wyższa inflacja w roku 2009 mogą utrudnić zbilansowanie budżetu, zgodne z aktualizacją programu konwergencji, dopiero w roku 2010 i w latach następnych. I ten właśnie długofalowy aspekt wpływu na pozycję fiskalną odchyleń w krótkoterminowych prognozach podstawowych wskaźników makro wart jest podkreślenia.

Jeśli zaś chodzi o rok 2009, to na szczególną uwagę przy analizie założeń do projektu budżetu zasługuje:

• zakładana wysoka dynamika nominalnych dochodów budżetu państwa (podatkowe – wzrost o 10,4 proc.; ogółem, bez dochodów z UE – wzrost o 9 proc.),

• zakładana niska dynamika wzrostu nominalnych wydatków (ogółem – o 6,4 proc.; bez wydatków unijnych 4,9 proc., czyli realnie 2 proc.,

• proporcje wzrostu dochodów i wydatków pozwalają na spadek nominalnego deficytu budżetu państwa do 18,2 mld PLN (1,3 proc. PKB), co oznacza, że w pozostałych elementach sektora finansów publicznych deficyt nie może przekroczyć wielkości 0,7 proc. PKB.

Dawno już w polskich finansach publicznych nie było tak ważnego roku, jaki szykuje się nam w 2009

Na podstawie samych założeń do projektu budżetu nie sposób stwierdzić, jaką dynamikę w poszczególnych kategoriach dochodów podatkowych przewiduje MF. Pamiętajmy jednak, że nawet przy wysokim wzroście realnych wynagrodzeń dynamika wpływów z PIT będzie hamowana przez obniżkę stóp procentowych podatku dochodowego do 18 i 32 proc. A jeśli chodzi o wpływy z podatków pośrednich i akcyzy, to do szczególnej ostrożności skłaniać powinny trendy zaznaczające się już w tym roku; wpływy po pierwszych pięciu miesiącach lekko poniżej planu, przy wysokim przecież popycie krajowym, są czymś, co wymaga starannej analizy.

W sumie: przy rozpoznanych już czynnikach ryzyka dynamika dochodów wydaje się mocno wyśrubowana.

Na tym etapie prac budżetowych nie sposób miarodajnie zweryfikować realności zakładanej bardzo niskiej dynamiki nominalnych wydatków. Biorąc pod uwagę fakt, że same wydatki z tytułu UE wzrosną nominalnie o 9,2 proc., trzeba jednak pamiętać, że osiągnięcie ogólnego wzrostu wydatków nieprzekraczającego 6,4 proc. wymagać będzie ich spadku w ujęciu realnym u wielu dysponentów budżetu.

Już dziś powiedzieć można, że osiągnięcie tak niskiej dynamiki wydatków (bez UE zaledwie 4,9 proc.) wymagać będzie z całą pewnością zmian legislacyjnych ograniczających wzrost wydatków zdeterminowanych (w tym głównie dotacji do FUS). Niezbędne jest też tak korzystne jak w prognozach MF kształtowanie się sytuacji na rynku pracy (wzrost zatrudnienia w roku 2008 w gospodarce o 3,4 proc., w roku 2009 o kolejne 2 proc.).

Trzeba poczekać na kompletny projekt budżetu uwzględniający ustawy okołobudżetowe, żeby ocenić realność planowanych oszczędności w wydatkach. Trzeba też poczekać do końca roku, żeby móc z całym przekonaniem podzielić optymizm rządu co do rozwoju sytuacji na rynku pracy (wzrost współczynnika aktywizacji zawodowej, spadek stopy bezrobocia). Podobnie czasu wymaga zweryfikowanie założenia dotyczącego umiarkowanej skali zadłużania się sektora samorządowego, niezbędnej do utrzymania się w limicie 2 proc. deficytu całego sektora publicznego.

Ryzyko, moim zdaniem, polega przy tym nie tylko na konieczności przeprowadzenia przez pełen proces legislacyjny definitywnej likwidacji systemu wcześniejszych emerytur, bo to jest warunek konieczny, ale jeszcze niewystarczający dla sanacji finansów publicznych. Istotnym czynnikiem ryzyka w średnim i dłuższym okresie pozostaje bowiem koszt ”wykupu” przywilejów grupowych, który oznacza przecież zastępowanie jednych wydatków sztywnych innymi.

Przy niekorzystnym wariancie, takim choćby jak równe podniesienie kwoty bazowej przy podwyżkach dla wszystkich kategorii nauczycieli, zapewniające im obiecany wzrost wynagrodzeń nominalnych w okresie kadencji tego parlamentu o 50 proc., wzrost wydatków brutto budżetu w roku 2011 w stosunku do roku 2008 byłby zbliżony do 10 mld PLN. Jeśli dodamy do tego przewidywany wzrost wydatków unijnych, który w roku 2010 przekroczy już nominalnie 20 proc., to skala wyzwań stojących przed budżetem w kilku najbliższych latach staje się jeszcze bardziej wyrazista.