Pragmatyzm czy demontaż gospodarki?

Przegłosowana na ostatniej przed wakacjami sesji Sejmu zmiana ustawy o finansach publicznych, która umożliwia zawieszenie 50-proc. progu ostrożnościowego długu do PKB, a więc zwiększenie wielkości deficytu budżetowego w 2013 r., jest przez część komentatorów traktowana jako racjonalne i pragmatyczne rozwiązanie. Zgodnie z tym poglądem decyzja o zawieszeniu progu jest wyrazem wyciągnięcia lekcji z obecnego kryzysu światowego i odejścia od neoliberalnych dogmatów.

W dniu głosowania red. Jacek Żakowski przekonywał nawet w radiu TOK FM posła Johna Godsona, że odrzucenie propozycji rządu oznaczałoby „dewastację polskiej gospodarki".

Szkodliwe działania

Być może perspektywa bliskich wakacji sprzyja przedkładaniu krótkookresowych korzyści nad długookresowe koszty. Uważam jednak, że popełniono bardzo poważny błąd, a nawet jeśli ta decyzja jest dla kogoś wyrazem pragmatyzmu, to jest to pragmatyzm polityczny, a nie ekonomiczny.

Potencjalne zagrożenia wynikające z tej decyzji byłyby może nie tak duże, gdyby nie stanowiła ona części szerszej całości, a mianowicie ofensywy nakierowanej na osłabienie lub zdemontowanie, w imię doraźnych korzyści finansowych i politycznych oraz innych elementów, ram instytucjonalnych gospodarki. Pozostałe dwa kierunki działań – czyli krucjata przeciw OFE oraz prace nad zmianą ustawy o NBP – są różnego kalibru i na różnym etapie przygotowania, ale wydają się odzwierciedlać ten sam ogólny zamysł: jak przekuć antyrynkowe nastroje wynikające ze światowego kryzysu na korzyści polityczne dla własnego ugrupowania.

Budowanie sprawnie działających instytucji gospodarki rynkowej, formalnych i nieformalnych, jest długie i skomplikowane. Od jego powodzenia zależy nie tylko przyszła efektywność działania mechanizmów rynkowych, ale i zakres roli państwa w gospodarce, czyli – najogólniej mówiąc – przyszły model kapitalizmu.

Przy pierwszym teście reguły fiskalnej, od którego zależy jej przyszła wiarygodność i szersze zaufanie do gospodarczych działań rządu, zapada decyzja o zawieszeniu progu

Kryzysy finansowe i gospodarcze, szczególnie o takiej skali jak obecny, sprzyjają formułowaniu daleko idących krytycznych ocen co do efektywności mechanizmów rynkowych i instytucjonalnych ram, w jakich one działają. Pojawia się ryzyko, że pod wpływem nowej, antyrynkowej „mądrości obiegowej" dojdzie do szybkiego rozmontowania budowanego wcześniej z mozołem systemu instytucjonalnego, zanim jeszcze można sensownie ocenić jego efektywność oraz skutki zastąpienia go przez radykalnie odmienne rozwiązanie. Co istotne, do radykalnego odwrócenia zmian instytucjonalnych może dojść także w okresie normalnym („niekryzysowym") w wyniku przejęcia władzy przez opozycję lub nawet zmiany jednego z ministrów w rządzie.

W kontekście dyskusji o OFE warto przypomnieć ważny epizod z historii reformowania systemu opieki zdrowotnej w Polsce. Otóż przy pierwszych poważniejszych trudnościach, jakie ujawniły się w trakcie wdrażania systemu opartego na koncepcji kas chorych, min. M. Łapiński przeforsował radykalną zmianę kursu i przejście na całkiem inny, dużo bardziej scentralizowany i etatystyczny system oparty na NFZ.

W Czechach, gdzie natrafiono na podobne problemy, postąpiono całkiem inaczej – zamiast „wywracać" system, zidentyfikowano jego mankamenty i udoskonalono poprzez skorygowanie przepisów. W efekcie Czesi mają nieźle funkcjonujący system, a my dotąd nie możemy się pozbierać po arbitralnej decyzji de facto jednego człowieka, odwracającej kurs reformy.

Majstrowanie przy OFE

Podobną sytuację mamy obecnie z OFE. Wicepremier J. Rostowski często powtarza, że jest przeciwnikiem radykalnych reform i że w demokratycznych społeczeństwach przeprowadza się je w sposób stopniowy. Problem w tym, że radykalizm reform jest pojęciem względnym, choć prawdopodobnie J. Rostowskiemu trudno byłoby wykazać, że np. reformy premier M. Thatcher czy kanclerza G. Schroedera mieszczą się w kategorii „stopniowych".

Jeszcze trudniej jest obronić tezę, że zaproponowane trzy warianty zmian w OFE nie oznaczają dekompozycji i radykalnej zmiany podstawowego zamysłu reformy emerytalnej. Przy bardzo słabym III filarze „wygaszenie" i likwidacja II filara oznacza właściwie przejście do systemu jednofilarowego, a to ma daleko idące implikacje.

Po pierwsze, istotnemu przesunięciu ulega granica między domeną rynku a domeną państwa w procesach gospodarczych, a więc znaczącej zmianie ulega charakter powstającego w Polsce modelu kapitalizmu. Po drugie, następuje wyraźne przesunięcie od systemu potencjalnie bardziej konkurencyjnego do systemu monopolistycznego (de facto jeden filar), co raczej nie sprzyja wzrostowi efektywności.

Propozycja „wygaszania" OFE bazuje na wynikających z kryzysu nastrojach antyrynkowych i niechęci do instytucji finansowych, ale pomija płynący z niego najbardziej ogólny wniosek. Otóż kryzys pokazał, że przy niewłaściwie skonstruowanych rozwiązaniach instytucjonalnych zarówno podmioty prywatne, jak i rządy mogą postępować równie nieodpowiedzialnie, a efektem jest nadmierny wzrost zadłużenia.

Ostatnie lata pokazały też, że dzięki narzuconym im wcześniej rozwiązaniom instytucjonalnym gospodarki wschodzące (w tym polska) okazały się wyraźnie bardziej odporne na zjawiska kryzysowe niż kraje wysoko rozwinięte. Co więcej, poddane właściwym regulacjom rynki finansowe wspierają w tych krajach rozwój sektora realnego i dynamizują wzrost gospodarczy.

Jeśli więc rząd szukał oszczędności, to zanim rozpoczął demontaż systemu trójfilarowego, powinien: a) wykazać, że nie ma możliwości podniesienia efektywności systemu OFE i b) oszacować, jakie będą skutki dla rozwoju gospodarki rynkowej w Polsce. Ciężar dowodu i przekonania wątpiących powinien spoczywać na rządzie.

Nie powinno być na przykład tak, że wicepremier J. Rostowski kwestionuje wyniki obliczeń M. Gronickiego i J. Jankowiaka, a sam nie zadbał o to, by obliczenia takie znalazły się w dokumencie rządowym. Przy tak kluczowych dla gospodarki i społeczeństwa decyzjach dokument ten powinien zresztą zostać opatrzony opiniami zamówionymi u ekspertów zagranicznych i krajowych i dopiero wraz z nimi poddany debacie publicznej.

Po raz kolejny daje o sobie znać brak niezależnego od rządu państwowego centrum strategii gospodarczej, które powinno opiniować dokumenty tej rangi. Bez tego grozi nam powtórzenie błędu z demontażem reformy systemu opieki zdrowotnej opartej na kasach chorych bez rzetelnego zbadania możliwości jego ulepszenia. Min. M. Łapiński też prawdopodobnie uważał, że po kimś sprząta. Nie życzę wicepremierowi J. Rostowskiemu, aby ktoś w przyszłości uznał, że sprząta po nim.

Ze względu przede wszystkim na skomplikowany charakter transferów międzypokoleniowych i trudności z właściwym ich uchwyceniem w rachunkach narodowych, koszty reformy systemu emerytalnego wymykają się jednoznacznym ocenom. Przemawia to za bardzo ostrożnym i wyważonym przygotowaniem ewentualnych zmian, a przede wszystkim za nieopieraniem decyzji na krótkoterminowych korzyściach budżetowych.

Zagrożenie stabilności

Dużo łatwiej o jednoznaczną opinię o decyzji rządu i Sejmu o zawieszeniu działania 50-proc. progu ostrożnościowego. Jak wiadomo, skuteczność prowadzonej polityki makroekonomicznej zależy bardzo silnie od tego, w jakim stopniu oddziałuje ona na oczekiwania podmiotów gospodarczych. Stopień ten zależy z kolei w decydującej mierze od wiarygodności i reputacji decydentów – rządu i banku centralnego.

Aby uniknąć nadmiernego uzależnienia decyzji od bieżącego stanu koniunktury oraz od bieżących uwarunkowań politycznych i w konsekwencji uniknąć narastania niekorzystnych zjawisk makroekonomicznych, od lat 80. standardem stało się stosowanie zabezpieczeń instytucjonalnych w postaci zapisów o niezależności banku centralnego i tzw. reguł polityki. Jest czymś naturalnym to, że w warunkach bardzo silnych wstrząsów gospodarczych i kryzysów pojawia się presja, by okresowo lub na stałe odejść od reguły.

Z punktu widzenia długookresowej stabilności finansów publicznych w Polsce niezwykle potrzebnym i efektywnym, a ciągle trochę niedocenianym zabezpieczeniem instytucjonalnym jest konstytucyjna reguła fiskalna w postaci 60-proc. limitu długu publicznego do PKB, uzupełniona następnie ustawowymi zapisami o 50- i 55-proc. progach ostrożnościowych. W minionych latach próg 55 proc. kilkakrotnie okazał się przydatny, mobilizując rząd do działań zapobiegawczych (wspieranych częściowo przez NBP), ale przekroczenie progu 50 proc. nie wymuszało wówczas działań dostosowawczych.

Sytuacja zmieniła się pod tym względem w tym roku, gdyż ze względu na przyjęcie zbyt optymistycznych założeń makroekonomicznych w ustawie budżetowej pierwszy próg ostrożnościowy „pokazał kły", nie pozwalając na nowelizację budżetu i na zwiększenie deficytu w projekcie na 2014 r.

I co w tej sytuacji robi rząd? Przy pierwszym teście działania reguły, od którego tak silnie zależy jej przyszła wiarygodność oraz szersze zaufanie do gospodarczych działań rządu, podjęta zostaje decyzja o zawieszeniu progu. Jest to moim zdaniem rozwiązanie sprzeczne z teoretycznymi podstawami i z dobrą praktyką polityki ekonomicznej. I jakby sprzeczność z zasadami ekonomii i z kryterium wiarygodności nie była wystarczająco duża, rozmontowując jedną regułę, wicepremier proponuje jednocześnie wprowadzenie innej – tzw. nowej reguły wydatkowej. Wygląda na to, że „gra" z krajowymi wyborcami wymaga zawieszenia niewygodnego progu ostrożnościowego, a „gra" z UE – przywrócenia restrykcyjnej reguły pod inną postacią, tyle że już przy bardzo niskiej wiarygodności.

W wypowiedziach członków rządu i części komentatorów pojawia się oczywiście argument, że motywem zawieszenia progu jest dążenie do uchronienia gospodarki przed recesją, a nawet przed wystąpieniem zjawiska paradoksu oszczędzania w stylu greckim („dewastacja gospodarki").

Trudno jest się z tym zgodzić. Po pierwsze, skala problemu i wymuszonej przez pierwszy próg korekty jest w Polsce całkiem inna. Warto przypomnieć, że przy dużo większej skali nierównowagi rząd Łotwy nie ułatwił sobie sytuacji i nie zdecydował się na odejście od reguły w postaci stałego kursu łata do euro. Po drugie, przy konstruowaniu budżetu na 2013 r. wiadomo było, że przyjęte założenia są zbyt optymistyczne, a więc prawdopodobieństwo wejścia gospodarki w obszar działania progu jest stosunkowo wysokie. Jeśli więc rząd decyduje się na ryzykowny ruch, który później okazuje się błędem, to rola pierwszego progu polega właśnie na tym, by błąd ten skorygować przy stosunkowo niewielkim koszcie. Reguł nie tworzy się po to, by zwiększać na krótką metę wygodę rządu, lecz by wymuszały na nim działania przywracające równowagę.

Wicepremier J. Rostowski próbuje uspójnić logicznie przekaz płynący z działań przeciw OFE i przeciw regule fiskalnej, a jednocześnie wskazać, że nie jest mu obca troska o przyszłą konsolidację finansów publicznych. Dlatego obiecuje, że w ślad za obniżeniem wysokości długu publicznego w wyniku demontażu OFE odwiesi pierwszy próg i ustali obydwa progi na odpowiednio niższym poziomie.

Obietnica ta, o ile obecnie w ogóle wiarygodna, byłaby godna pochwały, gdyby nie jej niepraktyczny charakter. Po pierwsze, progi ostrożnościowe nie mogą odbiegać zbyt dużo od limitu konstytucyjnego, ponieważ tym bardziej nie będą traktowane jako wiarygodne. Tak więc sam limit konstytucyjny musiałby zostać obniżony do 40 proc. PKB, co byłoby zgodne z rekomendacją dla gospodarek wschodzących zawartą w najnowszym raporcie BIS, ale co jest nierealistyczne, gdyż wymagałoby zmiany w konstytucji. Po drugie, jak pokazuje sytuacja, słabością obecnej reguły fiskalnej jest to, że skądinąd bardzo potrzebne progi ostrożnościowe nie zostały zapisane w konstytucji, lecz tylko w ustawie, przez co mogą być łatwo zawieszane.