Groźny dualizm

W ostatnich latach coraz bardziej widoczny staje się w polskiej gospodarce dualizm w funkcjonowaniu sektora prywatnego i publicznego. Ten pierwszy stara się podążać za globalnymi trendami (zmuszany do tego przez konkurencję), ten drugi tkwi mentalnościowo, procesowo i organizacyjnie w PRL. To groźne zjawisko, gdyż w warunkach globalizacji i szybkiego upowszechniania się najlepszych praktyk w sektorze prywatnym to efektywność funkcjonowania sektora publicznego staje się kluczowym źródłem przewagi konkurencyjnej – lub jej braku – danego kraju.

Narastający dualizm staje się dziś największą przeszkodą w poprawie konkurencyjności polskiej gospodarki i we wzroście produktywności.

Konkurencyjność a sektor publiczny

Konkurencyjność gospodarki i jej produktywność jest z reguły kojarzona głównie z tym, co dzieje się w sektorze prywatnym, w szczególności w sektorze przedsiębiorstw. Przy takim podejściu zapomina się jednak, że miliony pojedynczych decyzji firm i obywateli podejmowanych na poziomie mikro odzwierciedla bodźce i uwarunkowania kreowane przez istniejące (i planowane) rozwiązania prawne, prowadzoną przez rząd i NBP politykę oraz jakość szeroko rozumianych usług publicznych. Tym samym funkcjonowanie sektora publicznego określa ramy działania firm, które to ramy w bardzo istotny sposób wpływają na ich konkurencyjność i produktywność. Zbiurokratyzowane, mało wydajne państwo, obciążające biznes nadmiernymi procedurami i nakładające na niego koszt swej nieefektywności (w postaci podatków i parapodatków) stanowi zagrożenie dla konkurencyjności całej gospodarki. Nieefektywny sektor publiczny przekłada się na utracone okazje (np. omijające kraj inwestycje), a z czasem – jak obrazuje to przykład krajów południa Europy – może stać się źródłem niestabilności gospodarczej, społecznej i politycznej. Co więcej, globalizacja i integracja gospodarcza powodują, że obywatele i biznes są dziś dużo bardziej mobilni. Nie są więc „skazani" na to, by funkcjonować w określonym miejscu. Jeśli więc sektor publiczny nie dostarcza im w sposób efektywny tego, co jest im potrzebne, i tego, czego oczekują, jeśli nie zapewnia stabilności, to biznes (a coraz częściej także obywatele, z reguły ci najlepiej wykształceni i najbardziej przedsiębiorczy) przenosi się w inne miejsce. Lub też obywatele w ogóle nie podejmują niektórych wyzwań biznesowych, tym samym oddając walkowerem miejsce w globalnej produkcji. To z kolei negatywnie odbija się na zdolności uzyskiwania dochodów podatkowych, bez których jeszcze trudniej zaspokajać oczekiwania i potrzeby firm i obywateli. Dobrym przykładem w skali mikro jest miasto Detroit, gdzie przez całe dekady nikt nie zdołał zatrzymać trendu upadku tego miasta, tkwiąc w rozwiązaniach, które były skuteczne w latach 50. i 60., zupełnie niesprawdzające się w XXI wieku.

Zbiurokratyzowane, mało wydajne państwo, obciążające biznes nadmiernymi procedurami i nakładające na niego koszt swej nieefektywności stanowi zagrożenie dla konkurencyjności całej gospodarki

W kontekście konkurencyjności i produktywności gospodarki potrzeba więc sektora publicznego, który skutecznie realizuje postawione przed nim jasno zdefiniowane cele i generującego przy tym możliwie najniższe koszty swojego funkcjonowania dla utrzymujących go firm i obywateli. O ile jednak w sektorze prywatnym firmy nieustająco czują oddech konkurencji, a każde zapóźnienie i nieefektywność prowadzi je do bankructwa, o tyle w sektorze publicznym presja zmian nie jest tak bezpośrednia. Ogranicza to motywację do działania, a tymczasem erozja – choć powolna – sieje spustoszenie, tym bardziej że w sektorze publicznym często brak jest jakichkolwiek zasad i mechanizmów ponoszenia odpowiedzialności.

Wpływ sektora publicznego na konkurencyjność i produktywność gospodarki może być również bardziej bezpośredni. Np. nowoczesne rozwiązania w zakresie e-administracji przekładają się na wzrost produktywności w urzędach. I nie chodzi tu jedynie o przyspieszenie określonych procesów czy też większe możliwości dostosowania usługi do indywidualnych potrzeb. Chodzi także o pozytywny wpływ cyfryzacji na możliwość lepszego skwantyfikowania, monitorowania i porównywania działań urzędników, a tym samym eliminowania marnotrawionego czasu. Ponadto nowoczesny sektor publiczny to także większe wymagania wobec dostawców – zmienia się paleta zakupywanych dóbr i usług w kierunku tych o większej wartości dodanej i bardziej innowacyjnych. Stymuluje to przekształcenia sektora prywatnego, który by sprostać rosnącym wymaganiom, musi się zmieniać z korzyścią dla jego globalnej konkurencyjności.

Słabość sektora publicznego w Polsce

Kraj, który chce odnieść sukces, musi mieć sprawne struktury władzy – mające z jednej strony wizję rozwoju kraju, z drugiej zaś działające efektywnie. Jeśli chodzi o wizję, to do tej pory mieliśmy ją w dużej mierze zapożyczoną – podążaliśmy z nurtem integracji europejskiej, przyjmując wypracowane w Brukseli koncepcje i rozwiązania. Dziś to już jednak nie wystarczy. Z jednej strony okazało się bowiem, że Europa Zachodnia nie jest nieomylna. Po drugie ona sama nie daje dziś jednoznacznej odpowiedzi: co dalej? W tej sytuacji zamiast biernego wyczekiwania potrzebne jest aktywne wyjście naprzeciw nadchodzącym wyzwaniom, posiadanie własnej wizji rozwoju kraju. Tymczasem jak się wydaje, obecna koncepcja rozwoju to w dużej mierze bierne wyczekiwanie na kolejną perspektywę budżetową UE, oczekiwanie na kolejną „zrzutkę" na nasze drogi, kolej, aquaparki itd.

W dzisiejszym świecie podstawowym źródłem efektywności jest umiejętne wykorzystanie technologii. Tymczasem według najnowszego rankingu ONZ odnoszącego się do zaawansowania rozwiązań e-administracji Polska spadła na 47 pozycję w świecie, choć jeszcze w 2008 r. zajmowała 33 miejsce. To efekt dreptania w miejscu, podczas gdy inne kraje zmieniają się w szybkim tempie. Sztandarowy projekt cyfryzacji urzędów to totalna porażka. Z opublikowanego w ub.r. przez Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji raportu „Państwo 2.0. Nowy start dla e-administracji" bije bezsilność.

Nawet to, co jest już wdrożone, daleko odbiega od oczekiwań użytkowników i zniechęca tym samym do powtórnego korzystania z kanałów elektronicznych. Potwierdza to zestawienie UE – Polska znajduje się na 4 miejscu od końca pośród 28 krajów członkowskich, jeśli chodzi o ocenę jakości usług oferowanych w ramach e-administracji. Co więcej, sama administracja przyznaje (raport MSWiA i ARC Rynek i Opinia), że według ponad połowy urzędów wdrożenie rozwiązań informatycznych nie zmniejszyło uciążliwości procedur obsługi klienta ani liczby dokumentów w postaci papierowej. Nie ma się co temu dziwić, skoro te same badania wskazują, że dla 41 proc. urzędów wykorzystywanie elektronicznego systemu zarządzania dokumentacją nie przełożyło się na wyeliminowanie tradycyjnego obiegu dokumentów papierowych, a w prawie wszystkich urzędach funkcjonuje podwójny obieg dokumentów.

Obecna koncepcja rozwoju to w dużej mierze bierne wyczekiwanie na kolejną perspektywę budżetową UE, oczekiwanie na kolejną „zrzutkę" na nasze drogi, kolej, aquaparki

Potwierdzeniem, jak mocno sektor publiczny obciąża dziś naszą konkurencyjność, jest analiza oparta na Global Competitiveness Index. W wielu kluczowych obszarach, takich jak np. skala obciążeń regulacyjnych, efektywność systemu prawnego w rozstrzyganiu sporów, transparentność prowadzonej przez rząd polityki Polska plasuje się w ogonie 144 analizowanych krajów. Te same wnioski płyną z najnowszego opracowania EBC – w kontekście konkurencyjności Polska zajmuje 5 miejsce od końca wśród krajów UE, jeśli chodzi o ocenę funkcjonowania instytucji publicznych.

Potrzebne zmiany

W Polsce potrzebne są szybkie i głębokie zmiany obejmujące nowe spojrzenie na funkcjonowanie rządu i głębokie przekształcenia w administracji. Stworzenie nowoczesnego i efektywnego aparatu administracyjnego wymaga: 1) zmiany podejścia, tak by punktem odniesienia dla wszelkich działań stało się dobro obywateli, a nie biurokracji,

2) kultury „korporacyjnej" kształtowanej przez wartości, takie jak: uczciwość, bezstronność, transparentność i odpowiedzialność, a równocześnie zachęcającej do kreatywności i innowacyjności, 3) właściwego zaprojektowania struktur i efektywnego zarządzania,

4) pozyskiwania pracowników zdolnych realizować wizję nowoczesnej administracji, a także systemu kreowania liderów,

5) posiadania systemów motywowania i zarządzania wydajnością – zapewniających, że ustalane priorytety znajdują przełożenie na codzienne działania,

6) systemu identyfikacji i upowszechniania najlepszych wzorców i praktyk działania różnych szczebli administracji.

Pretekstem i głównym wehikułem zmian powinien być proces cyfryzacji sektora publicznego, w ramach którego należy dokonać głębokiego przemodelowania administracji publicznej, a w szczególności nadać nową strukturę centralnym organom państwowym, tak aby lepiej odpowiadała ona dzisiejszym wyzwaniom i potrzebom. Za szczególnie istotne należy uznać: 1) rozdzielenie funkcji strategicznych, długofalowych od bieżących działań, 2) stworzenie instytucji – podlegającej bezpośrednio premierowi – której jedyną funkcją byłaby koordynacja dużych projektów; w jej gestii powinna być komercjalizacja niektórych z tych projektów, np. poprzez utworzenie spółki celowej, która bazując na ekspertach zewnętrznych, nie będzie skrępowana biurokratycznymi strukturami administracji oraz brakiem woli i zdolności przeprowadzenia zmian, 3) wykorzystanie zmian w strukturze organizacyjnej organów administracji do weryfikacji kadr (otwarty nabór do nowo powstałych urzędów, a nie przeniesienie pracowników), 4) wydzielenie centrum usług wspólnych świadczących na rzecz całej administracji usługi w zakresie finansowo-księgowym, HR, itp.; powinno się również dokonać oceny możliwości oddania części usług w outsourcing do sektora prywatnego, 5) scentralizowanie zakupów dokonywanych przez sektor administracji publicznej (aby uzyskać efekt skali i negocjować upusty) i powszechne wykorzystywanie systemów e-procurementowych, które nie tylko pozwalają na redukcję kosztów, ale także zapewniają eliminację nieformalnych powiązań prowadzących do korupcji, 6) upowszechnienie nowoczesnych kanałów komunikacji z obywatelami/firmami, takich jak call center czy Internet (w częściowym lub pełnym outsourcingu).