Przepis na nowe emerytury

W ciągu kilku najbliższych lat w Polsce musi zostać przeprowadzona debata nad zasadami rządzącymi systemem emerytalnym, która najpewniej przewartościuje obecnie obowiązujące reguły.

W roku 2017 dojdzie do kilku istotnych zmian w systemie ubezpieczeń emerytalnych w Polsce. Przede wszystkim będzie to obniżenie wieku emerytalnego do 65 lat dla mężczyzn i 60 lat dla kobiet (od 1 października). Ponadto, wraz z obniżką wieku uprawniającego do pobierania świadczenia emerytalnego zmienią się również zasady ochrony przed zwolnieniem osób w wieku przedemerytalnym.

Rząd złagodził również zasady uprawniające do ubiegania się o emeryturę minimalną i od 1 marca zwiększy kwotę tego świadczenia o 118 zł, do 1000 zł brutto. Jednocześnie wzrosną też renty socjalne i renty z tytułu częściowej niezdolności do pracy.

Wreszcie zmienią się zasady waloryzacji emerytur. Zamiast dotychczasowej waloryzacji procentowej pojawi się system mieszany, korzystniejszy dla osób pobierających najniższe emerytury (kwota podwyżki nie będzie mogła być niższa niż 10 zł).

Niemal reforma

Jeśli dołożymy do tego zapowiadany przez rząd przegląd systemu emerytalnego i propozycje zmian, które premier Beata Szydło wysłała do Sejmu (m.in. obłożenie składką emerytalną umów o dzieło i zmiana zasad regulujących możliwości uzyskiwania dodatkowych dochodów przez osoby pobierające świadczenia emerytalne), można odnieść wrażenie, że mamy do czynienia niemal z kolejną „reformą emerytalną".

Jednak w istocie żadna z tych zmian nie narusza fundamentalnej logiki systemu, wprowadzonego reformą z 1999 r. Warto przypomnieć, że choć większość z nas kojarzy tę zmianę przede wszystkim z wprowadzeniem Otwartych Funduszu Emerytalnych (OFE), to jej istotą było przekształcenie systemu zdefiniowanego świadczenia na system zdefiniowanej składki (co przy okazji umożliwiło drastyczną obniżkę tzw. stopy zastąpienia, czyli relacji emerytury i ostatniej pensji).

Od 1999 r. nadrzędną zasadą powszechnego systemu emerytalnego jest reguła, zgodnie z którą nasza emerytura jest uzależniona wyłącznie od wysokości odprowadzanych przez nas składek i spodziewanej długości życia w momencie przejścia na emeryturę. Pierwotnie wartość odkładanych składek miała być waloryzowana stopą wzrostu funduszu wynagrodzeń w gospodarce (dla środków trafiających do ZUS) i realną stopą zwrotu wypracowywaną przez OFE.

Obecnie, po faktycznej likwidacji kapitałowego filara systemu emerytalnego, odprowadzamy składki do ZUS (choć zapisywane są one na różnych subkontach), ale w niczym nie zmieniło to zasady wprowadzonej reformą z 1999 r.: ile sobie odłożysz, tyle dostaniesz.

Jak się wydaje, motywy wprowadzenia reformy były dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, systemu obowiązującego do 1999 r., w którym stopa zastąpienia oscylowała wokół 60 proc., nie dałoby się utrzymać w obliczu zmian demograficznych (malejąca dzietność, wydłużanie się okresu pobierania emerytur) i coraz wolniejszego tempa wzrostu produktywności pracy. Utrzymanie tak wysokich emerytur oznaczałoby nałożenie na pracujących obciążeń podatkowych i parapodatkowych niemożliwych do udźwignięcia.

Jednak nie mniej istotny był motyw oparty na poczuciu sprawiedliwości. Wysokość emerytury miała być bezpośrednio uzależniona od wartości odłożonych środków. Twórcy reformy wierzyli, że z jednej strony zmotywuje to pracujących do uczciwego odkładania składek (bo przekonywani, że odkładają pieniądza wyłącznie dla siebie, a nie dla innych, w końcu w to uwierzą), z drugiej, że ze składki emerytalnej zdjęte zostanie odium parapodatku i w percepcji społecznej zamieni się ona w przymusową wprawdzie, ale jednak prywatną oszczędność.

Trudno oceniać ex post, na ile rachuby te były poparte racjonalnymi badaniami postaw społecznych, a na ile stanowiły przejaw „życzeniowego myślenia" autorów reformy. Niemniej wydaje się, że jej twórcy z jednej strony nie docenili szybkości i głębokości zmian, jakie potem zaszły na polskim rynku pracy w XXI w., z drugiej zaś przecenili potencjał zaufania, jakie polscy pracownicy będą pokładać w systemie par excellence publicznym.

Reforma oparta na zasadzie indywidualizmu emerytalnego („ile sobie odłożysz, tyle dostaniesz") miałaby sens o tyle, o ile zdecydowana większość społeczeństwa byłaby zatrudniona na umowach gwarantujących odprowadzanie składek, i to w takiej wysokości, która w przyszłości zapewni im wypłatę przynajmniej emerytury minimalnej. W sytuacji, w której warunki te nie są od wielu lat spełnione, zasada wiążąca wysokość emerytury wyłącznie z wartością odłożonych składek nie może w nadrzędny sposób porządkować logiki systemu emerytalnego, ponieważ istotna część społeczeństwa po prostu nie będzie w stanie odłożyć dość dużo, aby cieszyć się w przyszłości jakąkolwiek emeryturą.

Jak sobie pościelesz, tak się wyśpisz

Dodatkowo, oficjalna frazeologia podkreślająca, że odkładam wyłącznie na swoją emeryturę i w kontekście tych świadczeń nie ciążą na mnie żadne zobowiązania wobec innych członków społeczeństwa, zamiast zwiększyć skłonność do legalnego odprowadzania składek, raczej ją zmniejszyła. W połączeniu z brakiem zaufania do publicznych instytucji emerytalnych oznaczało to, że przedsiębiorcy i pracownicy osiągający ponadprzeciętne dochody – owszem, zinternalizowali zasadę „jak sobie emerytalnie pościelesz, tak się wyśpisz", ale postanowili z jej realizacji wyłączyć jakiekolwiek instytucje publiczne, w tym przede wszystkim ZUS.

Stąd popularność umów cywilnoprawnych z wyłączoną koniecznością odprowadzania składek emerytalnych nie tylko wśród najmniej, lecz również najlepiej zarabiających. To może nie ma daleko idących konsekwencji w kontekście ich przyszłych emerytur (w końcu, jeśli nie odłożą w publicznym systemie, to nic z niego nie dostaną), jednak z uwagi na fakt, że pomimo reformy w dalszym ciągu trzeba wypłacać świadczenia obecnym emerytom, w istotny sposób pogłębia deficyt Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS).

Trzy zasady nowego systemu

Wydaje się zatem, że o ile na polskim rynku pracy nie dojdzie w krótkim okresie do fundamentalnych zmian, zwiększających skokowo stopę zatrudnienia na umowach o pracę i podwyższających nie tylko wysokość średniego wynagrodzenia, lecz również wartość mediany i dominanty płac, będziemy musieli przewartościować dotychczasową logikę rządzącą zasadami systemu ubezpieczeń emerytalnych. Będzie to oznaczać zerwanie z zasadą: „ile sobie odłożysz, tyle dostaniesz", ponieważ skazuje ona na nędzę istotną część przyszłych emerytów, zaś tych, którzy wykażą się chwalebną zapobiegliwością, i tak obciąży daninami publicznymi, niezbędnymi dla zapewnienia egzystencji mniej zaradnej grupie (czy to w formie redystrybucji oszczędności emerytalnych czy środków na opiekę społeczną).

Musimy zreformować polski system emerytalny w taki sposób, żeby był on w stanie zapewnić choćby minimalną emeryturę ze środków publicznych wszystkim obywatelom. Trzy główne zasady, które miałyby rządzić nowym systemem emerytalnym, przedstawiają się w sposób następujący.

1. Emerytura w minimalnej wysokości, zapewniającej zaspokojenie potrzeb biologicznych, przysługuje wszystkim Polakom. Jednak taka powszechna, obywatelska emerytura powinna być świadczeniem wypłacanym wyłącznie osobom, które są niezdolne do dalszej pracy lub których praca jest niepożądana ze społecznego punktu widzenia (np. niesprawny fizycznie i psychicznie kierowca publicznych środków transportu, niezdolny do długotrwałego wysiłku robotnik etc.).

Wiek przejścia na emeryturę musi zostać powiązany co do zasady ze spodziewaną długością życia, tak jak to jest obecnie planowane w krajach skandynawskich. W praktyce będzie to oznaczało konsekwentne wydłużanie okresu pracy, nie tylko w porównaniu z zasadami, które będą obowiązywać po 1 października br., lecz również w stosunku do tych wprowadzonych przez rząd PO–PSL (67 lat dla kobiet i mężczyzn).

Jako że emerytura ma być świadczeniem wyłącznie dla tych, którzy nie mogą lub nie powinni pracować, nie będzie można jej łączyć z pracą. Kto będzie pracował, ten nie będzie dostawał emerytury, nawet jeżeli osiągnął określony przepisami wiek emerytalny.

2. Emerytury powinny być finansowane poprzez powszechny system podatkowy, z minimalną liczbą wyłączeń. W system ten należy wbudować mechanizm redystrybucyjny, a obciążenia podatkowe z jego tytułu będą miały proporcjonalny lub nawet progresywny charakter (w zależności od potrzeb finansowych).

Oczywiście nie będzie to oznaczać, że kto więcej odkłada, ten dostanie większą emeryturę. Składkami emerytalnymi w nowym systemie będzie rządzić taka sama zasada, jak obecnie składkami na NFZ (ich wysokość nie różnicuje praw do leczenia finansowanego ze środków publicznych). W praktyce przełoży się to na obciążenie składkami emerytalnymi wszystkich umów regulujących świadczenie szeroko rozumianej pracy lub wykonywanie dzieła, jak również odejście od zasady, zgodnie z która po osiągnięciu trzydziestokrotności średniego wynagrodzenia, składki na ZUS nie są odprowadzane. Wysokość emerytury wypłacanej ze środków publicznych powinna być utrzymywana na poziomie obecnej emerytury minimalnej, z uwzględnieniem inflacyjnej waloryzacji.

3. Państwo powinno wspierać akcjami propagandowymi i zachętami podatkowymi dobrowolne oszczędności emerytalne obywateli, jednak poza tym, co do zasady, powinno się powstrzymywać od ingerencji w tę sferę działalności. Tym samym całkowite ryzyko związane z tego typu oszczędnościami ponoszą ci, którzy zdecydują się na tego typu aktywność.